人大税收立法权被放弃达30年

3月8日，来自山东的人大代表赵冬苓的一纸议案召集令引起广泛关注，议案中建议全国人大2013年底前收回税收立法权、税收法律解释权。而这一权力已经被全国人大放弃达30年之久。

其实赵冬苓代表并不是最早提出这一议案的代表委员，早在2009年两会期间，政协委员、上海财经大学教授蒋洪就联合天津财经大学首席财政学教授李炜光向全国政协提出了《让税收立法权回归人大》的提案。

蒋洪：2009年提案未被落实
提案中蒋洪委员表示，税收的立法权属于人大，无论从道理上还是法律上来说都是无可争议的，并提出为健全政府的管理体制，让税收立法权回归人大应该提到议事日程上来了。

那么本来属于人大的税收立法权是如何落到国务院之手的呢？蒋洪委员向凤凰财经讲述了其中的部分细节。

据蒋洪透露，全国人大常委会曾经在税法上对国务院进行两次授权，一次是1984年授权，这一次主要是关于工商税制改革与国有企业方面的税收问题；第二次是1985的授权，是经济体制改革和对外开放方面的税收问题，这次授权范围更大了，涵盖了1984年的授权，所以84年的授权就被取消。

而这次授权所涉及的法律条文就是1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，根据这一授权，国务院制定了一系列的税收暂行条例。

从此以后，国务院在税法制定上享受了更多的自主权。除了《税收征管法》、《企业所得税法》和《个人所得税法》是由全国人大制定外，其他税收法规均为政府行政机关制定，涉及纳税人基本权利与义务的主要税种如增值税、消费税、营业税等等都是国务院颁布的暂行条例。

其后蒋洪收到有关部门的书面回复，回复中表示正在进行这方面的文件整理工作，正在考虑这方面的事情。

但是自这次回复以后，蒋洪就在没有收到相关回应，也没有看到事情有所进展。

税收权旁落凸显人大失职
在蒋洪看来，虽然人大授权国务院税收立法权现在看来不太合理，但根据《立法法》，这种情况的产生是有法律依据并经过合法程序的。

《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，……。”这为人大授权国务院制定税法提供了法律依据。

但是《立法法》同时也提出收回授权的依据，即《立法法》第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止”。

“如果人大当初因为改革开放的原因需要授权的话，这个授权应该是有时间、有范围限制的，现在呢？变成了没有时间限制的、没有范围限制的，所有的收税问题全部由国务院说了算，这就属于全面的弃权。”蒋洪表示“这是人大失职的表现。”

由于长期致力于呼吁政府阳光财政，蒋洪有着“麻辣委员”的称号，2010年其提案《将阳光财政落到实处》受到广泛的关注，正是由于蒋洪委员等人的努力，政府财政开始了形式上的公开，纳税人也开始更关注政府的钱是怎么花的。

对于如何解决人大税收立法权旁落的问题，蒋洪表示还要靠不断的呼吁，“我相信会收回的，时间早晚的问题。”蒋洪表示。

而另一边，人大代表赵冬苓发起的《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》已征集到了31位代表联署，达到提出议案的标准。

附   文：2009年全国政协会议提案
人民通过其代表机构来决定是否纳税、怎样纳税以及缴纳多少税的权力是人民当家作主的重要标志，也是人民当家作主的基本保证。

我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。

我国《立法法》第八条规定了“只能制定法律”的事项，其中有“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”和“对非国有财产的征收”。税收的立法权属于人大，无论从道理上还是法律上来说都是无可争议的。

然而，长期以来，我国的税法的绝大部分都是国务院或国务院的所属部门——财政和税收部门所制定的暂行条例，这些条例在实践中取代了原本应该通过全国人民代表大会的立法程序来制定的法律。自上世纪八十年代以来，除了《税收征管法》、《企业所得税法》和《个人所得税法》是由全国人大制定外，其他税收法规均为政府行政机关制定，涉及纳税人基本权利与义务的主要税种如增值税、消费税、营业税等等都是国务院颁布的暂行条例。

但是，这种情况的产生是有法律依据并经过合法程序的。我国《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，……。” 1985年，全国人大通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，根据这一授权，国务院制定了一系列的税收暂行条例。

该项授权应该终止，特别是关于税收立法权的部分。理由如下：
一、《立法法》第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围”。85年授权是“为了保障经济体制改革和对外开放工作顺利进行”，这不是一个明确的、特定的目的；85年授权范围是“在经济体制改革和对外开放方面”，这也不是一个明确的、界限清晰的范围，它涵盖了经济的所有方面。而且这项授权没有时间限制。

二、法律规定人大有权授权，同时也有权不授权或终止已经授予的立法权。《立法法》第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止”。

三、经过三十年的改革开放，我国已经取得了制定和应用法律管理经济的大量经验。如果说在改革开放初期许多事情都还在尝试之中，缺乏把握，需要采取授权方式来制定法规的话，那么授权二十多年后的今天，完全可以说“经过实践检验，制定法律的条件成熟”了。继续无特定目的、无特定范围、无时间限制的授权已经完全没有必要，继续授权无异于人大在经济领域中立法权的的全面放弃。

税收是政府提供公共服务的价格。公众是购买者，人大是购买者的代表，行政部门是公共品的提供者。税收立法的授权意味着让卖者决定价格，并且不管购买者是否愿意，他都有权从购买者的口袋里拿钱。

税收相当于一个大社区的物业管理费。公众是业主，人大是业主委员会，行政部门是物业管理公司。税收立法的授权就类似于业主委员会决定，物业费让物业公司说了算。

税收立法权类似于公众的支票本，授权相当于立法部门代表公众在支票上签了字，但金额却空着，让行政部门任意填写。

虽然在很多时候人们愿意相信政府行政部门会为社会公众着想，但这样的制度安排有很大的潜在风险， 这是人们的常识就能理解的。健全政府的管理体制，让税收立法权回归人大应该提到议事日程上来了。

以上提议请全国人民代表大会及其常务委员会予以考虑。

本文由天津财经大学首席财政学教授李炜光撰写初稿，蒋洪再稿后定稿。