房地产税立法的法理依据与相关政策建议

十八届三中全会《决定》中提出，要“加快房地产税立法并适时推进改革”，但有些学者、甚至有些原财政部和国家税务总局领导人都对此持反对态度。反对的主要观点：一是认为，国外开征房产税的国家是土地私有制,而中国是公有制，对国有土地上的房产征税，法理上说不通；二是按房价(包含土地出让金)征房地产税，存在重复征税问题。这些观点是不能成立的。

一、开征房地产税与所有权无关
(一)土地使用权作为“用益物权”，完全可以作为征税的标的物
用益物权，是物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。我国《物权法》明确规定：“用益物权人是对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。

可见，从法律的意义上讲，国有土地的使用权是物权中用益物权的一种，居民在一定期限内可以占有和使用，并且未来通过交易可以实现增值的收益，这种权利有排他性，因此完全可以作为征税的标的物，这在法理上是行得通的。

(二)从其他国家地区情况来看，不能证明只有土地私有才可以征收房产税
国外的土地不都是私有的，例如，英国有多种形式的公有土地，包括中央政府层级的公有、地方政府层级的公有与公共团体的公有。这些公有土地可以通过规范的交易，形成土地使用权，有的使用期限长达999年，实际上公有的终极所有权已经被虚化了。但不论是公有土地还是私有土地，都要征收房产税(财产税或不动产税)。

新加坡。新加坡的土地主要有国有和私人所有两种形式。对于国有土地，一般采用拍卖、招标、有价划拔和临时出租等方式，将一定年限的土地使用权出售给使用者。新加坡在对国有土地使用权出售后，对所有房地产都要征收房地产税。

我国的香港地区。香港土地的政府所有制(属于土地公有制范畴)严格限制了土地所有权的转让，香港政府出让的只是土地的使用权，这与内地的情况类似。香港政府通过土地契约将不同期限的土地使用权批租给受让人，受让人通过承租取得规定期限内的土地使用权，并向香港政府一次性交纳规定期限内的土地使用权出让金。香港在收取土地使用权出让金后，再按香港现行房地产税(差响税)制度在房产持有阶段征收。

(三)征税与所有权无关，我国早有先例
在计划经济体制下，受前苏联“非税论”的影响，在1978年以前的20多年里，把所有制差别作为判定税收能否存在的标准，认为国家不能向自己(国有企业)征税(流转税作为价格的附加，除外)，从根本上否认国家对国有经济征税的客观性和必然性。

1983年对国营企业实行第一步利改税，规定盈利的国有大中型企业根据实现的利润，按55%的税率缴纳所得税，税后利润再在国家与企业之间进行分配。之所以对国有企业征收所得税，其理论根据是：国家(政府)具有双重身份双重职能，作为管理者，有权对企业(包括国有企业)和居民征税；作为所有者，有权参与国有企业的利润分配。这即是说：征税与所有权无关。这是一次重大理论突破，是科学的、正确的。

(四)房地产国有制不是征收房产税的障碍
按1986年国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》(简称《暂行条例》，下同)规定，对营业用房地产是要征收房产税的，这既包括民营企业也包括国有企业，即拥有国有房地产的国有企业也是房产税的纳税人。这清楚地表明，自《暂行条例》生效以来，房地产的国有制早已不是征收房产税的障碍。至于《暂行条例》规定，对“个人所有非营业用的房产实行免税”，但免税并没有否定持有房产的个人是房产税的纳税人，并且，免税的规定是可以修改的。

(五)正确理解国有产权是关键
根据产权理论，产权，包括所有权、占有权、使用权和收益权，使用权是可以转让的。在社会主义市场经济条件下，存在有房地产市场，城市国有土地可以拍卖，这里拍卖(转让)的是一定时期的土地的使用权，比如70年，这就是说，在此期间内，实质上产权发生了变动，购买房屋的居民对房产(包括土地)具有所有权(使用权)。

二、按房价(包含土地出让金)征房地产税不存在重复征税问题
(一)何为重复征税？
有观点认为，取得住房时，下面的地皮已经在开发环节收了70年使用权的出让金，到保有环节如果每年再征税，就是重复征税。这是错误理解了“重复征税”概念。

所谓“重复征税”，通常是指同一个税种对同样课税对象，由于其加工环节不同，而进行的多次征税。这主要发生在流转税方面。如生产型的增值税，由于对产品中的固定资产不予抵扣，从而会产生重复征税问题。目前的营业税也有重复征税问题。

但对于不同税种来说，就不能笼统概括为“重复征税”。目前中国实际开征的税种有18种，有的国家有20多种，30多种，普遍实行的是多种税、多环节、多次征的复合税制。比如，企业流转环节缴税后，还要对所得缴企业所得税，职工取得工薪收入，还要缴个人所得税等，这不能叫重复征税，因为它们的课税对象不同。

(二)征收土地出让金后，再开征房产税不会导致重复征税
土地出让金和房产税是具有不同性质的两个范畴。从理论上说，土地出让金是国家作为土地所有者让渡若干年土地使用权获得的收益，具有地租的性质。而房产税是国家作为社会管理者的身份取得的税收收入。租和税可以相互配合，并不排斥。从房产价格的构成来看，在房屋建造过程中，土地出让金与耗用的水泥、钢筋等建筑材料和建筑工人的工资一起作为形成房价的成本组成部分，包括在房产价格中。

在市场经济条件下，房地产税的税基应是房产的市场价(评估价)，在这里，既然对组成房价成本中的建筑材料和工人工资不存在重复征税问题，那么，对建筑成本中的土地出让金来说，自然也谈不上重复征税问题。因为这是两个不同的过程和问题。

如前所述，我国香港地区在收取土地出让金后，还要按照房产的评估价(包含土地出让金)，征收房产税。

十八届三中全会《决定》中提出要对房地产税进行立法，这里，房地产税的课税对象是房产与地产的统一体，即包括土地出让金在内的房价。这是世界各国的普遍作法。

三、房地产税立法的相关政策建议
开征房地产税，涉及千家万户，会直接增加居民、特别是富人的税收负担，为减少阻力使改革顺利进行，应采取逐步推进的政策。应先立法，后改革。改革的顺序，可考虑实行：先城市，后农村；先营业用房地产，后居民住宅；先豪宅，后普通住宅等等。

(一)房地产税应贯彻公平原则
在征税对象的选择上，对全部房屋无论增量还是存量一律列入征税对象，如果对增量房征税，对存量房不征税，则是很不公平的，它加大了住房刚需者的负担。从理论和国际实践上说，现代房地产税，是建立在受益税的理论基础之上，所以在大多数国家是对房屋普遍开征的税种。从试点经验教训上看，沪渝两市的房产税(除了重庆独栋别墅外)都是对增量房征税，不但税收收入规模有限，也弱化了房产税的其他功能。因此，基于以上理由，未来房地产税的征税对象应为除了公益性房地产之外的大部分房地产。

(二)在扣除标准的设计方面，应贯彻不增加或少增加普通居民税收负担的原则
扣除标准，可实行按住宅套数和人均住房面积两种办法，由居民自行选择。根据目前我国的住房情况，建议对第一套住宅免税，第二套住宅减税，对三套以上住宅全额征税。按人均住房面积作为扣除标准的话，考虑到目前我国人均住房面积为30多平方米的状况，可选择人均50平方米的扣除标准(可规定一个20％的上下浮动幅度，由各地区自行选择)，这与按上述住宅套数的扣除标准大体相当。

(三)税率的设计
税率是影响税负水平的重要因素。国际房地产税平均税率在1%-2%之间，从税收组织收入和调节贫富差距及住房供求的作用看，我国普通住宅征税税率应不高于1%，对别墅、高档公寓、多套房产和空置房地产可以考虑提高税率到3%，未来如果对农村房地产征税应考虑低税率，如0.5%。

(四)税收优惠的设计
借鉴国际经验，可包括以下内容：(1)政府部门、慈善机构、教育机构等公益性房地产；低收入和弱势群体如盲人、老人、残疾人等自住的房地产等，实行直接减免税。(2)当房地产税税额占收入达到一定比例时，则应予减免税额，即“断路器”原理，用来解决房地产税的税基(房价)与税源(收入)不一致的问题，保护低收入者的正常生活。(3)对一些特殊人群，实行税收救助措施。

例如，对一些高干和离退休老干部，用现有工薪收入不足以缴纳税款的，可实行延迟缴税，待病故后，再结合遗产清理，补缴税款。

(五)建立税收保全措施
在国外，由于房产位置固定，不易移动，信息透明，加之房产税的受益原则，因此，通常征税成本低，不易逃税。在我国，由于社会条件不同，法制不健全，纳税人遵从度较低，房地产税直接面对千家万户，在此情况下，如何完善征管制度，建立税收保全措施就显得尤为重要。

例如，可以考虑，将房地产税的缴纳，纳入社会信用体系，对欠缴和不缴纳税款的纳税人，将其列入不良信用名单，使其在出国、经商、转移资产、办证等社会经济活动中受到一定限制。

——摘自《地方财政研究》2015年第2期
——安体富，人民大学财政金融学院教授，博士生导师，山东大学特聘一级教授，研究方向为财税理论与政策。