制定税收优惠应遵循的几条原则

税收优惠应遵从法定原则。税收优惠立法权的取得和行使，税收优惠立法和执法活动的程序都要具有合法性。税收优惠立法的内容不能与已有的效力位阶高于它的税收优惠法律相抵触。从长期来看，税收优惠应当重点以中性原则为指导，逐步加以调整、清理和规范，对不符合中性原则的税收优惠，从数量上和范围上予以缩减。

在实践中，一些地区和部门对特定企业和投资者任意实施税收优惠，不仅扰乱市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，甚至引发国家间的贸易摩擦。为遏制无序减免税，维护市场统一开放，促进社会公平，对税收优惠的制定和管理都应遵从一定的原则，比如法定、协调、规范、便利。

税收优惠应遵从法定原则

税收优惠立法权取得和行使要具有合法性。只有通过宪法或法律明确授权的税收优惠立法在形式上才具有合法性。我国宪法对税收优惠立法权没有明确规定，但在立法法中规定，与税收有关的事项只能制定为法律，对与税收相关的事项尚未制定法律的，全国人大常委会有权授权国务院作出相关的规定，同时该项授权决定应当明确授权的目的、范围，以及授权机关不得再授权。可见，我国税收优惠的立法只能由全国人大及其常委会行使，或在必要时由全国人大常委会授权国务院行使，其他任何机关行使税收优惠立法权在形式上都是不合法的。

税收优惠立法和执法活动的程序要具有合法性。税收优惠立法在程序上应当符合程序公正的一般性要求，税收优惠立法程序上的公开、民主和科学是其实现形式合法性的基本要求。同时，税收优惠的实施和执行程序应具有合法性，税收优惠的内容和征税对象等规定要符合法律规定。即税务行政机关必须严格依据法律的规定稽核征收，而无权变动法定课税要素和法定征收程序，这就是依法稽征原则，也称为程序合法原则。

税收优惠立法的内容不能与已有的效力位阶高于它的税收优惠法律相抵触。下位阶的税收优惠立法不能违背上位阶的税收优惠立法，上下位阶的税收优惠立法应当保持一致性，即全国人大所立的税收优惠法律具有最高的权威，国务院所立的税收优惠行政法规不应当与之相抵触。

税收优惠应遵从协调原则

协调指通过充分考量目标群体之间的关联性，减少利益冲突和优惠重复设置，达到相关利益主体之间形成有效的利益平衡，并使税收优惠制度实施效益与设定目标相适配。

税收优惠与财政、货币及其他政策工具的协调。应根据优惠必要性和主要目的，结合各个政策工具的特点，统筹考虑优惠目标和各政策工具之间的最优搭配关系，选择最有利的政策工具或政策工具组合实现优惠目标。

各个税种优惠与产业优惠、区域优惠的协调。应结合不同税种的特点，统一考虑优惠政策在各税种之间的选取，避免税种之间税收优惠运用的冲突和重复，推动社会资源的优化配置和合理流动。

要处理好税收调控和税收中性之间的关系。坚持税收中性，减少税收对资源配置和经济行为的过分干预，使纳税人的决策尽量不为税收政策所影响和扭曲。从长期来看，税收优惠应当重点以中性原则为指导逐步加以调整、清理和规范，对不符合中性原则的税收优惠从数量上和范围上予以缩减。

税收优惠应遵从规范原则

规范指在税收优惠法定的前提下，通过制定和实施相应的制度、办法等，保障税收优惠利益相关方权利义务正确行使，税收优惠法律制度制定意图、目标与实施结果基本趋同。

形式规范。这是税收优惠法律制度设定和运行的基本要求。在清理税收优惠政策，完善税收优惠法律制度体系的进程中，应当明确界定税收优惠利益相关方权利、义务、责任。与此同时，应进一步提高税收优惠立法技术，对税收优惠适用条件予以明确，减少容易引起歧义的和过于专业化的条款和文字表述，如软件产品的增值税优惠政策对嵌入式与非嵌入式软件审核标准。对到期的优惠文件应及时清理，如污水处理费的增值税政策。对有执行期限的税收优惠政策要在法规文件中明确规定执行期限。

程序规范。这是税收优惠法律制度运行的保障。税收优惠法律制度的设定特别是位阶较高的税收优惠立法，应将规范国家税收优惠宏观调控权、控制国家的税收优惠决策程序作为主要表现形式，将税收优惠权利义务设定程序等作为核心内容。程序的设定可以借鉴其他国家的一些做法，实行税收优惠决策听证制度、公示制度和定期完善制度等。

管理规范。建立税式支出制度，将税收优惠作为财政预算正式科目，通过预算对每年税收优惠财政支出予以规划和控制，开展成本—收益分析，以便国家在宏观上掌握税收支出的总体规模，贯彻国家的产业经济和结构性调整政策，提高对财政资金总量和支出方向的宏观控制。

税收优惠应遵从便利原则

便利指执行便利，强调税收优惠法律制度的推行运用应尽可能考虑税收优惠利益相关方的合理诉求，减少或避免税收优惠制度执行中的变通和梗阻，以保证税收优惠制度运行效果。

转变优惠政策的管理理念。在近期以来的转变政府职能、简政放权的政府行政审批改革中，许多税收优惠管理由事前备案、审批调整为事后备案和备查，给纳税人带来便利，但同时给税务机关管理带来挑战。税务机关一方面要加大税法宣传力度，通过多种途径和平台将优惠政策推送给可以享受政策的纳税人，另一方面要加强对享受政策纳税人的风险管理，减少税收流失。

定期清理整合税收优惠。我国税收优惠政策的范围广，政策目标几乎涵盖经济、社会以及政治、军事和外交等各个领域；优惠政策数量多、变化快，使得原本相对简单的税法执行趋于复杂，不利于税收优惠政策的落实和执行。如国家鼓励的特定产业、行业和就业再就业等税收优惠政策数量多，涉及税种多，有必要对其进行统一整理并向社会公布现行有效的优惠政策目录，便于纳税人掌握和基层税务机关执行。

完善优惠政策的管理机制。构建优惠政策的事前、事中和事后评价体系，优惠政策制定前要进行充分的调研论证和预期效应评价，事中、事后要建立以财税政策管理部门为核心，其他机构参与的税收优惠法律制度监控机构，定期跟踪收集税收优惠政策执行中发现的各类问题，针对政策执行中的基层税务机关和享受政策的纳税人等不同群体，根据提交问题的频次、影响范围程度和重要性等开展效应评价，对税收优惠法律制度的变更、废除和完善等提出相应的解决方案。

作者简介——
刘丽为北京市海淀区地税局羊坊店税务所所长、首批全国税务领军人才；
李红为河南省南阳市高新区国税局副局长、首批全国税务领军人才。