个税改革真正实行恐需三到五年

近期，有关个税改革的消息不断，综合计征、个税起征点、个人信息收集等成为舆论关注的焦点。为此，中国青年报记者采访了中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文。

征管能力欠缺，进一步放大了税制本身的缺陷

中国青年报：我国从“九五”时期就开始探索个税改革，然而迄今，虽然各方都对个税改革进行了广泛深入的探讨，但却未有突破性的进展。您认为个税改革的阻力主要有哪些？

施正文：个税改革没有实现突破性进展的原因有三个。其一，我们应赋予个人所得税什么样的功能，这一点没有达成共识。个税到底是应该增加财政收入？还是应该调节社会财富的分配？虽然这两者都是个税所具备的功能，但是两者如何平衡，侧重哪一方面，这些并没有形成精准的共识。

其二，个人所得税在分配公平上到底能发挥什么样的作用还有待考量。如果调节力度过大，可能会对经济发展造成损害，导致资本、技术、人员外流。这目前也是我们的一个困惑。在经济全球化的背景下，资本、技术、人员是没有国界的，各国之间的税制存在竞争关系，一个国家税收政策的制定，已经不是关起门来自己讨论的事情，要考虑到国际税收环境。

第三，从理论层面来讲，政府到底应该对收入分配进行怎样的调节？政府在这方面有多大的功能？市场能否解决收入分配的问题？分配问题是在二次分配中出现，还是在一次分配中问题更突出？这些问题也没有形成共识上的最大公约数。

最后，个税作为重要税种，因为覆盖的人群广，影响面大，故而在其他税种之后才开始改革。营业税改增值税后更加突出了个税改革的重要性，这也是个税改革不断被提及但仍没有突破性进展的原因。

中国青年报：有消息称，个税改革将实行分类与综合相结合的改革方向，目的是为了避免目前分类征收产生的问题，那么分类征收主要有哪些弊端？

施正文：分类税制是以效率为优先，在公平性方面有所不足。首先，现行个人所得税法将个人所得分为11类，每类所得的扣除标准、适用税率和计税方法都不同，导致不同所得之间的税负不公平，同时还为纳税人通过转换所得类别进行避税提供了空间。

其次，税率结构也不合理，工资薪金所得的累进税率高于利息、股息、红利、特许使用费等资本所得适用比例税率，导致劳动所得的税负有时会高于非劳动所得。45%的最高边际税率不仅税负过高，降低工作积极性，由于征管难度大，其实际征收效果也不佳，反而使高工薪者税负降低。

再者，现行费用扣除没有考虑纳税人赡养情况、健康状况、住房情况等家庭负担因素，而是采用“一刀切”的办法，没有体现每个纳税人的个性化要求。

最后，征管能力欠缺，进一步放大了税制本身的缺陷，导致个人所得税出现了“逆向调节”。由于工资薪金所得收入透明，实行代扣代缴，征管较为到位；而高收入者的收入多为利息、股息、财产转让所得等资本所得，收入渠道多而隐蔽，在源头的把控上比劳动所得难度大，偷逃税的问题比较严重。征管执法中的不平等，出现了富人比穷人少纳税的情况。

对于综合征收中生计费用扣除，应当摒弃现行“一刀切”的定额或定率扣除制度

中国青年报：实行分类与综合相结合的混合税制之后，如何调整贫富差距？

施正文：从税收理论上来说，不同税种作为政策工具在收入分配和结构调整中的作用是以其收入规模为基础的，如果个人所得税的收入规模很小，即使其全部由高收入阶层负担，对整个收入分配调节作用也有限。目前我国个人所得税规模偏小，比重偏低，征收面偏窄，调节力度非常有限，严重制约了其收入分配功能的发挥，也不能起到调节经济的内在稳定器功能。

我认为，改革之后，我国的个人所得税将在公平上发挥主要作用。在分类与综合相结合的混合税制下，劳动所得会被纳入综合征收。未来的改革，我们将会对劳动所得实行综合征收，我建议这部分所得的最高边际税率（边际税率指征税对象数额的增量中税额所占的比率——编者注）应降到30%。目前的最高边际税率是45%，造成的后果是税率太高征不到，反向刺激逃税，移民避税。如果我们能把最高边际税率降下来，就能提高纳税的遵从度，降低税务风险，实际上高收入人群缴的税更多。

其次，还要减轻中低收入者的税负。目前，工资薪金所得应税额在1500元以下才能适用3%的税率，使用范围过窄，将来我们可以把3%的适用范围扩大，比如说4000元以下都可适用，让低收人者的税负更低。

目前的个税制度之所以在调节分配上不力，主要是因为制度不能落地，不能实际操作，形式上似乎调节力度很大，现实当中不仅调节不到，还会出现反向的问题，所以改革后的税收制度一定要落地。

中国青年报：是否会降低劳动所得税负，提高资本所得税负？

施正文：前面讲到，一个国家税收政策的制定，不仅要考虑分配公平，还要考虑提升国家税制的竞争力，考虑对经济发展的作用以及征管的可行性，从而采用有差异的税收政策。

从全球看，各个国家之所以对资本所得使用较低的税率，一是从经济效率考虑。资本是社会经济发展的基础，是经济增长的重要要素，解决的是把整个蛋糕做大的问题，没有经济的发展，贫困问题、公平问题也解决不了。第二，要考虑到各个国家税制的竞争关系。目前，各个国家对资本所得都使用较低的税率，特别是对长期资本投资，都提供比较优惠的税率。在这种情况下，如果我国对资本所得征收较高的税率，就容易造成资本、技术、人员外流。

中国青年报：同样的收入水平在不同的地方购买力并不一样，个人所得税是否会考虑地区差异，设定富有弹性的税率？

施正文：这个是不宜采用的。个人所得税的税基高度是流动的，税收政策必须要高度统一，才能促进全国统一市场的形成以及人员、技术、资本的流动。

中国青年报：我国区域之间、城乡之间、一线大城市与二三线城市之间发展不平衡，赡养老人的支出、子女教育支出以及按揭贷款利息支出都会存在较大差异，每个家庭所要承受的实际负担难以把握，这给税前扣除带来了极大的核算困难，改革中的税前扣除标准如何把握？

施正文：费用扣除制度的核心是生计费用扣除，是纳税人维持基本生活所支付的费用。我国对于综合征收中生计费用扣除，应当摒弃现行“一刀切”的定额或定率扣除制度，采用基础扣除和特别扣除相结合的个别扣除法，以反映纳税人的实际情况，体现“以人为本”精神。

具体来讲，基础扣除是维持个人基本生计费用的扣除，以个人为单位确定扣除数额。基础扣除除了个人基础扣除，还包括抚养基础扣除，即纳税人个人抚养小孩和赡养老人的扣除（无工作配偶也适用抚养扣除），并应当适用与个人基础扣除相同的标准。比如联合申报纳税的一对夫妇抚养了一个孩子，则他们可以得到3份基础扣除。

在标准的把控上，基础扣除标准应当遵循最低生活费用不课税原则，为了使最低生活费用量化，应当对居民基本消费支出进行统计调查和科学测算，为基础扣除标准的确定提供实证依据。

特别扣除（专项扣除）是考虑纳税人个人和家庭特殊情况的社会福利性扣除，包括经营性扣除、缴纳的社会保障费用、大病医疗支出中个人承担的部分、全日制教育学费支出、住房贷款利息或租金支出等。另外，纳税人发生的与雇佣活动有关的费用，例如交通通讯费用、寻找工作费用、没有被报销的商业费用、为提升劳动技能而参加教育培训支付的费用等，也应当包括在特别扣除之内。

为了寻求公平和效率的统一，对于特别扣除可以借鉴美国的做法，由纳税人选择适用标准扣除或分项扣除。标准扣除具有统一的扣除限额，不需要纳税人提供凭证；分项扣除需要逐项列出支出费用，并提供相应凭据。这样通过实行综合税制改革，大幅度提高费用扣除标准，将大多数工薪阶层排除在纳税人之外，对高收入者实行自行申报。

分类与综合征收方式相结合之后，纳税人需要自行申报

中国青年报：不少人表示对个税的去向不清楚，改革之后如何做到更加公开透明？

施正文：分类与综合征收方式相结合之后，纳税人需要自行申报，直接和税务机关联系，将会更加关注自己的纳税状况和我国的税收政策。不仅关注到征收是否做到公平，还将关注税收的使用情况以及效果。所有纳税人都有权利对政府收支活动进行监督，这就要求我们加快政府改革，做到预算更加规范透明，财政资金的使用也要更加高效，向民生财政转型。

财税制度是提升国家治理水平的核心工具，通过直接税让公民参与到公共活动中，行使其公民权利。财税是国家治理的基础和支柱，是我们国家走向现代化、法治化的突破口，在未来的改革中扮演一个关键角色。

中国青年报：实行分类与综合相结合的个税计征需要建立完善的个人信息平台、进一步提高征管水平，我国目前是否具备相应的条件？

施正文：个税改革真正实行恐怕需要3到5年时间。如果在这段时间内，我们各方面的工作做得扎实，我认为是能具备相应条件的。

首先，税收征管法要修订。个人所得税是最大的直接税，直接税改革的难度、影响的深度和广度非常大。个税征收需要掌握大量的涉税信息，监控难度也很大，要求政府具有较高的治理水准。现行的税收征管法没有建立第三方涉税信息提供制度，税收征管法的修订还需要一两年时间，如果在2017年能通过，就已经非常理想。个税改革一定是在税收征管法实施之后进行。

其次，建立个人的纳税人识别号和第三方涉税信息提供制度。在我们的税收征管法里就有纳税人识别号，原来只是适用于企业，将来要扩大到自然人。目前我们的个税主要是代扣代缴，将来要实行直接税，如果达到纳税标准，要求纳税人自己申报。识别号是个人终身不变的、唯一的号码，用来归集个人的两类信息，一是个人的基本信息，包括姓名、年龄、住址等。二是税基信息，包括各类收入、财产等，这两类信息都要归集到纳税人识别号中。识别号通过多种途径归集个人信息，包括纳税人申报、扣缴义务人提供、第三方提供、支付方提供以及工商、海关、不动产部门、金融机构等提供。这些信息可以共享，最后都要汇集到税务机关，税务机关建立纳税人个人账户，这些信息都放在个人账户中，然后进行分类和综合的计征。税务机关应当抓紧建立个人收入财产信息工作机构，实质性地着手开展基础工作。

个人税号可以有效避免偷税漏税现象，将来还要要求纳税人在经济活动当中用到识别号，包括签订合同、购买保险、领取社保、买房等都要使用识别号。这样一个制度的建立，不通过法律来规范强制实施是不行的，税收征管法修订草案里已经提到了这个问题。

另一方面，目前我们的信息碎片化、信息孤岛、各自为政的现象阻碍了政府职能的有效行使。所以目前在推进政府信息建设，这就为个税改革提供了条件。个税改革对政府改革提出了要求，由于这种互动的、整体的改革的推动，未来的个税改革并不难。从信息技术的角度来看，个人的涉税信息都可以集中起来实现信息共享，我们目前之所以没有做到，主要是牵涉到部门利益，政府改革没有到位，行政协助制度没有建立起来，是我们法治建设滞后。这个问题是可以改变的，所以我们要义无反顾地推进改革。我们的中央决策层在这方面有很高的执行力，这都有助于推进问题的解决。