事先裁定制度中国路径再突破，中外专家都说了啥？PS：突破仍需更多共识

【《大企业税收评论》精选】3月26日，由吉林财经大学大企业税收研究所主办，北京神州税道事先裁定研究中心协办的“2017中国税收事先裁定研讨会”在北京召开，会议主题为“中国路径再突破”。在研讨会上，来自立法机关、税务机关、研究机构、大企业和专业服务机构的中外专家展开了热烈讨论，有共识、有分歧，也有建议。

共识：中国应该积极引入

按照经济合作与发展组织（OECD）的解释，事先裁定是税务机关提供给特定纳税人或纳税人群体的建议、信息或承诺，并且这些建议、信息或承诺是能够让其感到信赖的。按照各国的实践，事先裁定一般分为私人裁定、产品裁定和公共裁定。2015年，事先裁定制度被纳入税收征管法修订草案征求意见稿，这被认为是事先裁定制度在中国实现的首次突破。“显然，事先裁定制度还需进一步实现突破。”在当天的研讨会上，多数专家表达了同样的观点。

鉴于事先裁定对提高税法确定性和防控税企税收风险具有重要意义，不少发达国家已经设立完善的事先裁定制度。目前，OECD的34个成员国，几乎全部建立了事先裁定制度。国际知名税法学者、新西兰坎特伯雷大学商贸学院主任索耶尔·艾羣认为，事先裁定制度的最大价值是能够提供税法适用的确定性，在这方面企业有着广泛的客观需求。中国和世界上很多国家一样，都面临着税法在具体执行不确定的问题，而事先裁定正是破解这一难题的有效机制。“世界上有很多国家的经验可供中国借鉴，这对中国而言是一种后发优势。”索耶尔·艾羣说。

不少与会专家表示，国务院法制办2015年1月5日发布的税收征管法修订草案征求意见稿中，已经包括了事先（预约）裁定条款，足以表明社会各界对设立这项制度必要性已有一定共识。加之这个制度在西方发达国家已经非常成熟，在中国的实践中也得到了一定的验证，完全有理由引入。

分歧：根本性质如何认定

尽管对引进事先裁定制度与会专家普遍达成了共识，但在一些具体问题上分歧很大。其中的一个根本问题，就是如何给中国的事先裁定定性：到底是一种执法活动，还是纳税服务活动？有关专家表示，如何给事先裁定定性，在国际上一直存在争议，因此在中国出现争议并不奇怪。

安永（中国）企业咨询有限公司执行总监熊晓青坚定地认为，事先裁定属于纳税服务活动。她告诉记者，结合国际经验看，事先裁定之所以属于一种服务活动，关键在于其具有“可选择”这一显著特点。从纳税人的角度看，税务机关为纳税人适用税法提供确定性的意见，类似于提供咨询意见。纳税人如果觉得不合适，可以改变初衷，不按裁定结论处理申请的税务事项。从税务机关的角度看，税务机关可以设定事先裁定的范围，可以选择为所有纳税人裁定，也可以选择只为大企业裁定。相比较而言，执法是刚性的，是不可以选择的。加之很多国家的事先裁定都是收费的，这是服务产品才可能有的属性。

但是，也有专家认为，事先裁定应该作为一项执法活动。执法是国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。税务机关通过事先裁定给纳税人提供确定性，必须在法律框架下按照法律赋予的权限和程序解释税法，明确告知纳税人是否纳税以及纳税金额，并监督纳税人执行。否则，以服务的方式向纳税人提供税法适用的确定性，缺少必要的严肃性和权威性，导致提供的确定性本身就不确定。

对于事先裁定究竟如何定性这一基础性问题与会专家观点不一，导致与此关联的其他相关问题存在较大分歧。这些问题包括：事先裁定应该先立法再推进，还是先试点再立法？事先裁定只对税务机关有约束力还是对税企双方都有约束力？事先裁定仅面向大企业纳税人还是所有纳税人？事先裁定应该由国家税务总局层面作出还是也可以由省级及以下税务机关作出？事先裁定应不应该收费？记者注意到，当天的研讨会虽然已经结束，但是与会专家对上述问题的讨论仍然在继续。

建议：结合国情做出选择

“其实，各国在引入事先裁定制度时都对各自的国情做了深入的考量，中国也不应该例外。”索耶尔·艾羣说。

全国人大预算工作委员会法案室处长蔡巧萍认为，要通过立法推进事先裁定制度，绕不开的一个前提是税收法定——这是事先裁定入法面临的最重要的国情之一。党的十八届三中全会之后，全国人大要逐步落实税收法定原则，税收征管法的修订自然也要遵循这一原则。蔡巧萍表示，根据全国人大常委会的要求，税收法定不只是形式上把条例换成法律就可以了，而是要把相关的问题都要搞清楚，而且要考虑法律条款的可操作性。考虑到目前理论界和实务界对事先裁定的认识还存在分歧，在税收立法中引入事先裁定制度并非易事。

某市级国税机关主要负责人表示，在具体引入事先裁定的过程中，应该充分考虑中国税务机关和纳税人的具体情况。在税收征管实务中纳税人对事先裁定的需求主要有两类：第一类，纳税人生产经营活动的事实是确定的，但如何适用税法不确定。第二类，税法是明确的，但纳税人生产经营活动比较特殊，若按自己的理解申报纳税可能存在风险，需要税务机关提供税务处理意见。该负责人建议，第一类情形涉及税法解释或解读的裁定，应当由国家税务总局依法作出，第二类情形的裁定可由企业所在地省级税务机关作出，并向国家税务总局备案。

索耶尔·艾羣还建议，无论中国以何种方式引入事先裁定，他都建议在该制度运行2年～3年后做一个整体的回顾，看看是否符合中国的实际情况，并及时作出完善。在此过程中，建议中国密切关注国际上关于事先裁定的最新动态。

链 接

专家热议事先裁定

1、全国人大预算工作委员会法案室处长

蔡巧萍：

从我获取的信息看，税收征管法修订草案征求意见稿发布后，绝大多数人都非常希望中国引入事先裁定制度，说明中国引入事先裁定具有一定的认知基础。

2、吉林财经大学大企业税收研究所研究员

张松：

对于事先裁定制度的设立，我主张直接立法，而不是延续“先试点，后立法”的传统做法。其一，“先试点，后立法”是改革开放初期的特殊做法，与目前要求不断提升依法治国水准的大背景不相吻合；其二，不直接立法，在试点阶段该制度涉及的主体资格、效力、争议解决等问题都不好确定；其三，事先裁定制度并非在税收执法中普遍推开，其适用范围较窄，风险可控，试点的必要性不大。

3、北京神州税道事先裁定研究中心首席研究员

吴东明：

截至今年六月底，我们团队将完成差不多30个国家事先裁定制度的研究。随着研究的深入，我们发现不同的国家引入事先裁定的目的、国情和基础条件都是不一样的。这就意味着，中国只有通盘借鉴各国经验并考虑中国具体国情，才有可能做出最理性、最正确的选择。

4、首旅集团税务总监

闫兵：

作为国有企业，首旅集团已经和北京市地税局签署了《税收遵从合作协议》，而且已经平稳运行了三年。目前，首旅集团和北京市国税局正在积极接触，也准备签署类似的税收遵从协议。从企业的角度看，在涉及兼并重组等复杂交易的经济活动中，企业迫切需要事先裁定制度尽早确立。因为这一制度的确立，能够有效地解决税法适用的不确定问题，降低企业的涉税风险。相信随着税收征管改革日益深化，税收事先裁定一定会扎根中国，给企业带来更多实惠。

5、吉林省国税局大企业税收管理处副处长

毕晓明：

事先裁定推进过程中需要税企双方做好充足准备。就企业而言，需要建立完善且有效的税务内部控制体系；能够以税收遵从为基础作出合理的税务战略安排；能够准确认识税法确定性对公司遵从状况的影响；建立高素质的税务管理团队等。同时，税务机关应该尽快实现理念转变，承认税法存在不确定性，提供确定性为法定职责，树立平衡治理理念。同时，要做好充足的制度准备、管理准备和人员准备等，否则难以发挥事先裁定的真正价值。

6、东南大学法学院副教授 

虞青松：

一些基层税务机关把为申请人上门服务以及减轻税负作为提供事先裁定的亮点，这是事先裁定原本不应当具备的功能，这些不适当的做法会扭曲事先裁定的制度价值，如不纠正将使事先裁定制度在税收法治进程中产生不利影响，不利于事先裁定制度的生存与发展。新西兰约束力裁定程序的制度架构真正体现了税收法治的根本性价值，值得我国事先裁定立法及税务局提供该项服务的借鉴与反思。