中办发[2021]12号 中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步深化税收征管改革的意见

中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》

中办发[2021]12号           2021-03-24

　　近年来，我国税收制度改革不断深化，税收征管体制持续优化，纳税服务和税务执法的规范性、便捷性、精准性不断提升。为深入推进税务领域“放管服”改革，完善税务监管体系，打造市场化法治化国际化营商环境，更好服务市场主体发展，现就进一步深化税收征管改革提出如下意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，围绕把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，深化税收征管制度改革，着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，为推动高质量发展提供有力支撑。

　　(二)工作原则。坚持党的全面领导，确保党中央、国务院决策部署不折不扣落实到位;坚持依法治税，善于运用法治思维和法治方式深化改革，不断优化税务执法方式，着力提升税收法治化水平;坚持为民便民，进一步完善利企便民服务措施，更好满足纳税人缴费人合理需求;坚持问题导向，着力补短板强弱项，切实解决税收征管中的突出问题;坚持改革创新，深化税务领域“放管服”改革，推动税务执法、服务、监管的理念和方式手段等全方位变革;坚持系统观念，统筹推进各项改革措施，整体性集成式提升税收治理效能。

　　(三)主要目标。到2022年，在税务执法规范性、税费服务便捷性、税务监管精准性上取得重要进展。到2023年，基本建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系，实现从经验式执法向科学精确执法转变;基本建成“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”的税费服务新体系，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变;基本建成以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的税务监管新体系，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。到2025年，深化税收征管制度改革取得显著成效，基本建成功能强大的智慧税务，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力。

　　二、全面推进税收征管数字化升级和智能化改造

　　(四)加快推进智慧税务建设。充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革，进一步优化组织体系和资源配置。2022年基本实现法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集，2023年基本实现税务机关信息“一局式”、税务人员信息“一员式”智能归集，深入推进对纳税人缴费人行为的自动分析管理、对税务人员履责的全过程自控考核考评、对税务决策信息和任务的自主分类推送。2025年实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级。

　　(五)稳步实施发票电子化改革。2021年建成全国统一的电子发票服务平台，24小时在线免费为纳税人提供电子发票申领、开具、交付、查验等服务。制定出台电子发票国家标准，有序推进铁路、民航等领域发票电子化，2025年基本实现发票全领域、全环节、全要素电子化，着力降低制度性交易成本。

　　(六)深化税收大数据共享应用。探索区块链技术在社会保险费征收、房地产交易和不动产登记等方面的应用，并持续拓展在促进涉税涉费信息共享等领域的应用。不断完善税收大数据云平台，加强数据资源开发利用，持续推进与国家及有关部门信息系统互联互通。2025年建成税务部门与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制，依法保障涉税涉费必要信息获取;健全涉税涉费信息对外提供机制，打造规模大、类型多、价值高、颗粒度细的税收大数据，高效发挥数据要素驱动作用。完善税收大数据安全治理体系和管理制度，加强安全态势感知平台建设，常态化开展数据安全风险评估和检查，健全监测预警和应急处置机制，确保数据全生命周期安全。加强智能化税收大数据分析，不断强化税收大数据在经济运行研判和社会管理等领域的深层次应用。

　　三、不断完善税务执法制度和机制

　　(七)健全税费法律法规制度。全面落实税收法定原则，加快推进将现行税收暂行条例上升为法律。完善现代税收制度，更好发挥税收作用，促进建立现代财税体制。推动修订税收征收管理法、反洗钱法、发票管理办法等法律法规和规章。加强非税收入管理法制化建设。

　　(八)严格规范税务执法行为。坚持依法依规征税收费，做到应收尽收。同时，坚决防止落实税费优惠政策不到位、征收“过头税费”及对税收工作进行不当行政干预等行为。全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，推进执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法结果网上查询，2023年基本建成税务执法质量智能控制体系。不断完善税务执法及税费服务相关工作规范，持续健全行政处罚裁量基准制度。

　　(九)不断提升税务执法精确度。创新行政执法方式，有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，让执法既有力度又有温度，做到宽严相济、法理相融。坚决防止粗放式、选择性、“一刀切”执法。准确把握一般涉税违法与涉税犯罪的界限，做到依法处置、罚当其责。在税务执法领域研究推广“首违不罚”清单制度。坚持包容审慎原则，积极支持新产业、新业态、新模式健康发展，以问题为导向完善税务执法，促进依法纳税和公平竞争。

　　(十)加强税务执法区域协同。推进区域间税务执法标准统一，实现执法信息互通、执法结果互认，更好服务国家区域协调发展战略。简化企业涉税涉费事项跨省迁移办理程序，2022年基本实现资质异地共认。持续扩大跨省经营企业全国通办涉税涉费事项范围，2025年基本实现全国通办。

　　(十一)强化税务执法内部控制和监督。2022年基本构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系，将税务执法风险防范措施嵌入信息系统，实现事前预警、事中阻断、事后追责。强化内外部审计监督和重大税务违法案件“一案双查”，不断完善对税务执法行为的常态化、精准化、机制化监督。

　　四、大力推行优质高效智能税费服务

　　(十二)确保税费优惠政策直达快享。2021年实现征管操作办法与税费优惠政策同步发布、同步解读，增强政策落实的及时性、确定性、一致性。进一步精简享受优惠政策办理流程和手续，持续扩大“自行判别、自行申报、事后监管”范围，确保便利操作、快速享受、有效监管。2022年实现依法运用大数据精准推送优惠政策信息，促进市场主体充分享受政策红利。

　　(十三)切实减轻办税缴费负担。积极通过信息系统采集数据，加强部门间数据共享，着力减少纳税人缴费人重复报送。全面推行税务证明事项告知承诺制，拓展容缺办理事项，持续扩大涉税资料由事前报送改为留存备查的范围。

　　(十四)全面改进办税缴费方式。2021年基本实现企业税费事项能网上办理，个人税费事项能掌上办理。2022年建成全国统一规范的电子税务局，不断拓展“非接触式”、“不见面”办税缴费服务。逐步改变以表单为载体的传统申报模式，2023年基本实现信息系统自动提取数据、自动计算税额、自动预填申报，纳税人缴费人确认或补正后即可线上提交。

　　(十五)持续压减纳税缴费次数和时间。落实《优化营商环境条例》，对标国际先进水平，大力推进税(费)种综合申报，依法简并部分税种征期，减少申报次数和时间。扩大部门间数据共享范围，加快企业出口退税事项全环节办理速度，2022年税务部门办理正常出口退税的平均时间压缩至6个工作日以内，对高信用级别企业进一步缩短办理时间。

　　(十六)积极推行智能型个性化服务。全面改造提升12366税费服务平台，加快推动向以24小时智能咨询为主转变，2022年基本实现全国咨询“一线通答”。运用税收大数据智能分析识别纳税人缴费人的实际体验、个性需求等，精准提供线上服务。持续优化线下服务，更好满足特殊人员、特殊事项的服务需求。

　　(十七)维护纳税人缴费人合法权益。完善纳税人缴费人权利救济和税费争议解决机制，畅通诉求有效收集、快速响应和及时反馈渠道。探索实施大企业税收事先裁定并建立健全相关制度。健全纳税人缴费人个人信息保护等制度，依法加强税费数据查询权限和留痕等管理，严格保护纳税人缴费人及扣缴义务人的商业秘密、个人隐私等，严防个人信息泄露和滥用等。税务机关和税务人员违反有关法律法规规定、因疏于监管造成重大损失的，依法严肃追究责任。

　　五、精准实施税务监管

　　(十八)建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制。健全守信激励和失信惩戒制度，充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用。建立健全纳税缴费信用评价制度，对纳税缴费信用高的市场主体给予更多便利。在全面推行实名办税缴费制度基础上，实行纳税人缴费人动态信用等级分类和智能化风险监管，既以最严格的标准防范逃避税，又避免影响企业正常生产经营。健全以“数据集成+优质服务+提醒纠错+依法查处”为主要内容的自然人税费服务与监管体系。依法加强对高收入高净值人员的税费服务与监管。

　　(十九)加强重点领域风险防控和监管。对逃避税问题多发的行业、地区和人群，根据税收风险适当提高“双随机、一公开”抽查比例。对隐瞒收入、虚列成本、转移利润以及利用“税收洼地”、“阴阳合同”和关联交易等逃避税行为，加强预防性制度建设，加大依法防控和监督检查力度。

　　(二十)依法严厉打击涉税违法犯罪行为。充分发挥税收大数据作用，依托税务网络可信身份体系对发票开具、使用等进行全环节即时验证和监控，实现对虚开骗税等违法犯罪行为惩处从事后打击向事前事中精准防范转变。健全违法查处体系，充分依托国家“互联网+监管”系统多元数据汇聚功能，精准有效打击“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税费优惠等行为，保障国家税收安全。对重大涉税违法犯罪案件，依法从严查处曝光并按照有关规定纳入企业和个人信用记录，共享至全国信用信息平台。

　　六、持续深化拓展税收共治格局

　　(二十一)加强部门协作。大力推进会计核算和财务管理信息化，通过电子发票与财政支付、金融支付和各类单位财务核算系统、电子档案管理信息系统的衔接，加快推进电子发票无纸化报销、入账、归档、存储。持续深化“银税互动”，助力解决小微企业融资难融资贵问题。加强情报交换、信息通报和执法联动，积极推进跨部门协同监管。

　　(二十二)加强社会协同。积极发挥行业协会和社会中介组织作用，支持第三方按市场化原则为纳税人提供个性化服务，加强对涉税中介组织的执业监管和行业监管。大力开展税费法律法规的普及宣传，持续深化青少年税收法治教育，发挥税法宣传教育的预防和引导作用，在全社会营造诚信纳税的浓厚氛围。

　　(二十三)强化税收司法保障。公安部门要强化涉税犯罪案件查办工作力量，做实健全公安派驻税务联络机制。实行警税双方制度化、信息化、常态化联合办案，进一步畅通行政执法与刑事执法衔接工作机制。检察机关发现负有税务监管相关职责的行政机关不依法履责的，应依法提出检察建议。完善涉税司法解释，明晰司法裁判标准。

　　(二十四)强化国际税收合作。深度参与数字经济等领域的国际税收规则和标准制定，持续推动全球税收治理体系建设。落实防止税基侵蚀和利润转移行动计划，严厉打击国际逃避税，保护外资企业合法权益，维护我国税收利益。不断完善“一带一路”税收征管合作机制，支持发展中国家提高税收征管能力。进一步扩大和完善税收协定网络，加大跨境涉税争议案件协商力度，实施好对所得避免双重征税的双边协定，为高质量引进来和高水平走出去提供支撑。

　　七、强化税务组织保障

　　(二十五)优化征管职责和力量。强化市县税务机构在日常性服务、涉税涉费事项办理和风险应对等方面的职责，适当上移全局性、复杂性税费服务和管理职责。不断优化业务流程，合理划分业务边界，科学界定岗位职责，建立健全闭环管理机制。加大人力资源向风险管理、税费分析、大数据应用等领域倾斜力度，增强税务稽查执法力量。

　　(二十六)加强征管能力建设。坚持更高标准、更高要求，着力建设德才兼备的高素质税务执法队伍，加大税务领军人才和各层次骨干人才培养力度。高质量建设和应用学习兴税平台，促进学习日常化、工作学习化。

　　(二十七)改进提升绩效考评。在实现税务执法、税费服务、税务监管行为全过程记录和数字化智能归集基础上，推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统，对税务执法等实施自动化考评，将法治素养和依法履职情况作为考核评价干部的重要内容，促进工作质效持续提升。

　　八、认真抓好贯彻实施

　　(二十八)加强组织领导。各地区各有关部门要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实履行职责，密切协调配合，确保各项任务落地见效。税务总局要牵头组织实施，积极研究解决工作推进中遇到的重大问题，加强协调沟通，抓好贯彻落实。地方各级党委和政府要按照税务系统实行双重领导管理体制的要求，在依法依规征税收费、落实减税降费、推进税收共治、强化司法保障、深化信息共享、加强税法普及、强化经费保障等方面提供支持。

　　(二十九)加强跟踪问效。在税务领域深入推行“好差评”制度，适时开展监督检查和评估总结，减轻基层负担，促进执法方式持续优化、征管效能持续提升。

　　(三十)加强宣传引导。税务总局要会同有关部门认真做好宣传工作，准确解读便民利企政策措施，及时回应社会关切，正确引导社会预期，营造良好舆论氛围。

中共中央办公厅 国务院办公厅

2021年3月24日

新时代税收营商环境建设的“宣言书”和税收治理现代化的“路线图”

　　这些年，我国行政管理理论和实务界高度关注税务部门在绩效管理和税收治理方面的改革创新情况。应该说，自党的十八大以来，国家税务总局高度重视税收在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中的责任使命，认真落实党中央、国务院各项决策部署，综合发挥绩效管理作用，在机构改革、职能整合、体制变革、机制创新、运行保障、制度建设、干部管理、科技支撑等方面探索出了一条政府职能部门履职担责、不断提升执行力和公信力、全面提升政府治理体系效能的新模式。

　　这次中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，是新时代全国税务系统营商环境建设的“宣言书”。税收营商环境建设是税务执法、服务、监管的理念和方式手段的变革重塑，包括征收服务、执法监管、内部协同、经济治理等多方面的系统优化。《意见》着眼于深入推进税务领域“放管服”改革，完善税务监管体系，打造市场化法治化国际化的营商环境，更好服务市场主体发展，作出了一系列安排。比如，以前纳税人一次偶然疏忽造成的违规行为，可能就要“一刀切”地接受罚款，而《意见》要求提高执法的精确度，推行“首违不罚”清单制度，让执法既有力度又有温度，做到宽严相济、法理相融。再比如，跨省跨区税务迁移等很多涉税业务办理的难点堵点，《意见》都有明确的改革举措和发展方向。可以说，《意见》是全面优化税收营商环境的制度创新之举，是对税收业务流程、服务方式、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系等一系列内容的一体化融合升级和部署安排。

　　从行政管理视角看，《意见》是为“十四五”时期税收征管改革和税收治理变革而编制的改革发展规划书，具有虑今顾远的战略性、导向性、针对性，各项改革任务和举措又很务实，从绩效执行和考评角度看也具有可操作、可实现、可衡量性，既与党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的精神一脉相承，又充分贯彻落实了党的十九届五中全会精神。从这个意义上说，《意见》是新时代税收工作的重要制度安排，是实现税收治理现代化的“路线图”。

　　第一，《意见》充分体现了建设人民满意的服务型政府的鲜明导向。

　　中央提出，必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。《意见》通篇贯穿着以服务纳税人缴费人为中心的思想，把大幅提高社会满意度和明显降低征纳成本作为评价税收征管改革成效的重要考量，无论是理念方式、运行机制，还是制度保障、技术支撑，都体现了这一鲜明导向，这是行政管理改革中法治思维和绩效思维的生动体现。众所周知，随着国内外绩效管理理论研究与实践的推进，政府绩效管理内涵和外延不断扩展，我国政府在关注执行力考核的同时，更加关注公信力考核，而这归根结底要看人民满意不满意。从这个意义上讲，《意见》规定的深化“放管服”改革、优化税收营商环境等许多方面的内容，无论是理念，还是做法，都走在我国政府绩效管理发展理论与实践的前沿，对推进政府治理必将发挥示范引领效应。

　　第二，《意见》充分体现了构建责任政府的担当作为。

　　行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。

　　近年来，我国税收制度不断深化，税收征管体制持续优化，税费服务和税务执法的规范性、便捷性、精准性不断提升，税务部门履职尽责所创造的业绩有目共睹。这有赖于税务总局不断探索积累形成了一套优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督和持续创新改进的机制体系。《意见》进一步强调“坚持党的全面领导，确保党中央、国务院决策部署不折不扣落实到位”的工作原则，适应推动高质量发展的新形势新要求，既对如何优化税费服务和税务执法作出具有创见的规定，又明确提出不断强化税收大数据在经济运行研判和社会治理等领域的深层次应用等，通过深化税收征管改革促进更好履行国家行政管理重大职责，更有利于促进发挥税收职能作用，推动税务影响力由一域而至于整个国家行政管理。

　　第三，《意见》充分体现了建设现代政府的目标方向。

　　推进国家治理现代化，构建政府治理体系，需要创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设。《意见》要求建立全国统一的税务云服务平台和全国统一的电子税务局，确保税收数据全生命周期安全，严格保护纳税人缴费人的商业秘密、个人隐私等。《意见》还对全面推进税收征管数字化升级和智能化改造、大力推行优质高效智能税费服务等作出详细擘画，进一步加强税收大数据在经济治理和社会管理等领域的深层次应用，是我国数字政府建设在税务领域的重要投射。换言之，税收征管数字化必将为我国数字政府建设特别是政府各职能部门结合实际运用现代技术创新行政管理和服务方式提供有益借鉴。

　　第四，《意见》充分体现了建设效能政府的思维理念。

　　《意见》对改进提升绩效管理作出安排，要求在实现税务执法、税费服务、税务监管行为全过程记录和数字化智能归集基础上，推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统，对税务执法等实施自动化考评，将法治素养和依法履职情况作为考核评价干部的重要内容，促进工作质效持续提升。要把《意见》中的相关改革举措纳入税务绩效管理体系，构建“四效四度”评价体系：一评效率，把握改革工作进度;二评效能，分析解决问题提升能力的精准度;三评效果，评估纳税人满意度;四评长效，考察构建新时代税收治理的新制度，充分发挥绩效评价以评促改、以评促建的功效。

　　总的看，《意见》是一份融合税收征管改革、行政管理创新、社会服务优化、经济治理变革、公共服务完善等诸要素为一体的综合性文件，在经济治理、社会治理和政府治理等领域引人深思、值得借鉴。《意见》的落实涉及众多政府部门和上下层级，涉及政府市场社会诸多方面，还与国内外两个市场建设、执法司法等领域密切相关，因此要树立整体政府理念，在纵向和横向上加强协同，从而把落实《意见》本身打造成一个提升政府治理效能的经典案例。

　　来源：中国税务报  作者：张定安