今年两会值得关注的几大税法问题

编者按：2015年是我国十二五规划实施的收官之年，新时期我国正在贯彻落实深化财税体制改革总体方案，税收制度的改革和完善工作能否顺利完成，2015年的税收立法及改革工作至关重要。2015年3月5日，第十二届全国人民代表大会第三次会议将会在北京召开，税收征管法的修订、环境保护税法的制定、立法法的修改等各项税收立法工作即将要完成“上会”的最终考验，其结果如何将会对我国税收制度改革产生至关重要的影响。因此，在今年两会上，税收立法、修法的提案格外值得关注。正直两会到来之际，华税律师为您梳理2015年两会最值得期待的税收立法项目，同时，为您分析将会有哪些税收立法项目可能会成为今年两会上的遗珠之憾

一、立法法修正案或将增加“税收法定”条款
2014年12月28日，经第十二届全国人大常委会第十二次会议决定，于2015年3月5日在北京召开第十二届全国人民代表大会第三次会议，并且明确提出要审议全国人大常委会关于提请审议《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的议案。目前立法法修正案（草案）已经全国人大常委会两轮审议并两次向全社会公开征求意见。

我国立法法第八条规定了九类具体的事项只能制定法律，尽管提到了税收的基本制度，但是由于不够具体和全面，税收法定原则实际上没有得到很好地落实。立法法修正案（草案）（二次审议稿）第三条规定，对立法法第八条增加一项，作为第九项：“（九）税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收制度。”该项修改明确了税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等税收实体法的基本构成要素以及税收征收管理程序的基本制度只能由法律制定，成为名副其实的“税收法定”条款，是我国目前大力推动依法治税的必然要求和基本保障，可谓今年两会税法领域的头等重要议案。

上世纪八十年代中期，为适应改革开放的需要，我国把税收立法权授予国务院。“条例”或“暂行条例”就成了大多数税收的征收依据，一些“暂行条例”甚至一“暂”就是20多年。目前全国18个税种中只有个人所得税、企业所得税、车船税３个是经过人大立法的。只有贯彻税收法定这一基本原则，税收立法才能实现真正的良法善治。以曾经“胎死腹中”的车船税为例。2010年全国人大常委会在审议车船税法修正案草案时，各界人大代表及委员就对车船税的增加提出了很多不同意见，有委员呼吁“不能总想着从老百姓兜里掏钱”，有媒体报道“老百姓不是‘唐僧肉’”，引发社会热议。最终，草案没有通过，赢得公众一片赞声。正是经过这样的法定程序，经过双方力量的博弈和角力，才能达到一种平衡。

不久前，财政部和国家税务总局突然下发通知，分别上调汽油和柴油等成品油的消费税。这种未经过立法机关讨论就上调税收的做法，备受争议。尽管财政部相关负责人解释，我国的消费税不是普遍征收的，仅对部分高耗能、高污染、高消费等特点的消费品征收。而且对成品油征收消费税，有利于促进资源节约，抑制对能源的过度消费，是国际上比较普遍采用的做法。但纵使有一百个可以增税的正当理由，如果不走法律程序征税、增税，是与依法治税和依法治国理念相违背的。一个国家税收制度的状况，直接影响着居民的税负、税感以及收入状况，影响着政府与民众的关系。正是由于税收在经济与社会中的地位和作用如此重大，党的十八届三中全会明确了要坚持贯彻“税收法定原则”，使之成为我国未来改革的主要方向。因此，让税收法定的原则铭刻在法律条文中，既是对程序正义的捍卫，也是国家现代治理能力的体现。

二、税收征收管理法修正案是否参与两会讨论
2015年1月5日，国务院法制办公开了由国家税务总局、财政部起草的税收征收管理法修订草案（征求意见稿），此稿是将2013年6月公开征求意见的税收征收管理法修正案进行修改和完善后的版本。2015年版的税收征收管理法修订草案可谓近年来税收立法工作的重头戏。税收征管法的修订是深入落实深化财税体制改革总体方案的核心表现，是贯彻推进依法治税、建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系的有力保障。据了解，第十二届全国人民代表大会第三次会议将会对国务院提交的税收征收管理法修订草案进行审议，顺利过会的可能性非常之大，值得拭目以待。

税收征收管理法修订草案共计139条，较现行税收征管法94条增加了45条之多。修订草案从条文布局和结构上对现行征管法进行了较大幅度的改革，把税务登记、凭证管理两部分上升为章，增加信息披露、税额确认、税款征收等章节，真正构建起了完整全面的税收征收与管理的基本程序。从制度上看，修订草案增加了对自然人纳税人的税收征管规定，明确纳税人识别号制度的法律地位，税务部门通过纳税人识别号进行税务管理，实现社会全覆盖；明确纳税人自行申报制度的基础性地位，并规定纳税人对其自行纳税申报的真实性和合法性承担责任；强化自然人税收征管措施，规定支付单位信息提供的义务，将税收保全和强制执行措施扩大适用自然人等等。另一方面，修订草案进一步完善了纳税人权益保护体系，新增修正申报制度，完善延期、分期缴税制度，将滞纳金改为税收利息，并增加税收利息中止加收、不予加收的规定；降低对纳税人的处罚标准，减小行政处罚裁量权；取消先缴税后复议的规定，为纳税人寻求行政复议救济疏通通道。税收征收管理法修订草案增加或修改的内容大多值得肯定和支持，以上仅举例其中之一部分。总之，税收征收管理法修正案上会并且能够顺利过会十分值得期待。

三、环境保护税法草案稿已经形成并报送国务院
环境保护税法已列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2014年立法计划。2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了全国人大财经委关于十二届全国人大二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。报告披露，十二届全国人大二次会议期间，杨亚达等31名代表与王力等31名代表在会上提出，依法开征环境保护税，对减少环境污染、改善生态环境、落实环保资金等具有重要意义，建议制定环境保护税法，规范和完善现行的各种环境保护税费政策，规范和加强征收管理工作。近日，经全国人大财政经济委员会透露，财政部会同环境保护部、国家税务总局积极推进环境保护税立法工作，已经形成环境保护税法送审稿并报送国务院。国务院是否会将环境保护税法这一立法议案提交至3月5日召开的第十二届全国人民代表大会第三次会议值得关注。未来环境保护税法的出台势必会进一步推动和深化我国费改税改革，税收制度将会进一步全面和完善。

环境保护税法制定的核心意义在于实施费改税，将现行排污费全面改为环境保护税。现行排污费的管理主要依据是环保部门2003年发布的《排污费征收标准管理办法》，这一行政收费存在很大的不足，公开度和透明性很差，侧重于排污行为的末端治理，达不到良好的环保诱导和事前指引的效果，又不属于法定税收范畴，受到地方保护主义行政干预比较大。将环境保护税取代排污费可以有效解决前述排污费的种种不足，通过科学、合理地设置计税依据，适当规定具有引导性的税收优惠政策，借助税收法定以及税收公开透明的特性，必将对我国环境保护事业作出极大的贡献。环境保护税法制定的另一值得关注的地方在于，我国将会采纳小口径的税种概念，即将燃油税、资源税、消费税与环保税加以区分，更为科学和更加具备可操作性，同时这种设计的民众基础比较好，不会过分加重税收负担。

四、国家税务总局接收的涉税议案能否形成提案值得关注
2015年2月底国家税务总局办公厅发文披露，2014年税务总局共接收“两会”议案建议提案391件，比上年增加87件，增长28.6%。截至2014年8月已全部按期办理完，其中，议案5件看，建议290件，提案96件。

展望2015年，营改增将会进一步得到推进，消费税改革、资源税改革也是诸多代表和委员屡屡提出议案和建议的热点话题。此外，还有许多代表和委员特别关心中小企业发展，预计许多建议和提案将会要求进一步加大对小微企业的支持力度。有一些代表和委员对优化纳税服务、规范税收执法提出了大量建设性意见，有力推动国家税务总局进一步统筹推进税收征管改革，强化纳税服务，规范税收执法行为。这些议案和建议都将会在第十二届全国人民代表大会第三次会议的召开之后得到答案，究竟会有多少与税收相关提案过会值得期待。

五、2015年两会税收立法工作遗珠
十二五规划明确指出，改革和完善税收制度的任务主要有五个方面的内容，分别是：
（1）扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收；
（2）合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节；
（3）逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制；
（4）继续推进费改税，全面推进资源税和耕地占用税改革；
（5）研究推进房地产税改革。

今年两会的税收立法工作可能无法直接全面完成十二五规划提出的改革目标，相关税收制度的改革和立法工作有待于2015年全国人大常委会持续地推进和完善。

在营改增方面，营业税改征增值税最终将实现废止营业税并且完成增值税立法。今年两会变增值税暂行条例为增值税法可能不会完成。预计在2015年全面实现营改增改革的基础上，增值税法的制定工作有望在2016年着手实施。

2014年11月，国务院公布了《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。我国房地产税的立法需要梳理和整合现有税种的具体制度，有赖于统一不动产登记制度健康、平稳地运行，并且房地产税的征收管理依赖国家各个部门的协作和配合。由于统一不动产登记制度的实施尚无充分的经验，制度层面的缺陷和不足仍未能从实践中得到体现。因此，房地产税法的立法工作目前仍处在研究阶段，并且目前仍没有一个规范的房地产税法草案得以提出，2015年房地产税法上会十分困难。

近几年，我国个人所得税法的改革推进进程比较缓慢，目前，国家税务总局以及财政部尚未完成个人所得税法修订的起草工作，预计今年两会不会完成建立综合与分类相结合的个人所得税制度，预计这部分改革将会在2015年中旬加快步伐，并将在2015年底出台修订草案并交由全国人大常委会审议。

由于我国财税体制改革工程浩大，任务艰巨，因此，预计我国消费税立法、资源税立法以及烟叶税立法等工作均不会在今年两会完成，但有些税种的立法工作预计会在2015年底由全国人大常委会负责完成。以上是笔者对今年两会上相关税收立法工作的遗珠所做的分析和猜想。

小结
伴随着我国深化财税体制改革以及全面推进依法治国的步伐，我国的税收法律体系正在逐步完善，各项税收制度更加趋于规范和公平，依法治税的贯彻和落实已经成为趋势和主流。税法不断地在为自身补充良法、祛除恶法，不断地为自身填补正当性的过程中，也在不断增加着自身的刚性色彩。税法的不断完善和规范促使纳税人更加重视税负要素的影响，更加注重税法合规性操作，并且迫切需要更为专业和规范的税法服务，并且可能直接导致我国税法服务市场的重新洗牌。今年两会令人瞩目的立法法修改以及税收征收管理法的修订等税收立法项目以及未来全国人大常委会主持的房地产税法、增值税法、个人所得税法等税收立法和修订工作必将开创并引领我国依法治税的一个全新时代。

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