坚持分税制的财税改革方向

　　曾先后3次为党和国家领导人集体学习担任主讲人。出版《公债经济学导论》《国债运行机制研究》《市场化进程中的中国财政运行机制》、《公共经济学》、《税费改革研究》等数部理论著作。先后获得国家社会科学基金项目优秀成果奖等20余项奖励。
　　高培勇认为，2014年我国将迎来新一轮的财税体制改革。面对当前我国分税制走样等问题，应坚持“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”24字原则，推进财税体制改革。

　　中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第246期日前召开。50人论坛特邀专家、中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇发表了题为“新一轮财税改革的基本方向”的主题演讲。

　　增加直接税优化税制结构
　　高培勇说，财政收入、财政支出、预算管理、财政体制是财税体制的四个基本构成要素。从这四个基本构建入手，我们可以看到新一轮财政改革的清晰脉络。

　　先从收入着手。从2012年中国税收收入制度的结构版图可以看出，间接税加总求和之后所占比例超过70%。直接税加总求和只有26%左右，不过四分之一的样子。不难看出，我国税收是一个以间接税为主体的不平衡的税制结构。

　　再从2012年中国税收收入来源的结构版图分析。高培勇表示，2012年企业纳税的比例和企业来源的税收比例占到全部税收收入的90.5%，来自于个人的缴纳的份额只不过占9.5%，9.5%当中还有6%是属于个人所得税，个人所得税是通过单位代缴的形式上缴的。再次表明我国整个税制结构是一种不均衡的结构。

　　我国该实行怎样的一个税制结构，来把这13万亿元的税收比较公平地分配到13亿人口身上，就是税收制度要解决的一个非常突出的问题。

　　高培勇表示，当今没有任何一个国家单独实行某一方面的税制结构，而是各种结构的综合。我国基本上处于间接税的时代，我国应该增加直接税，减少间接税，增加个人税，减少企业税，以达到税制结构的优化。

　　高培勇说，在十八届三中全会《决定》中明确提到的24个字基本原则：“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，对当前改革影响深远，其中关乎税制改革有12个字。

　　“完善立法”，是指要用法律而不 是 一 般 意 义 的 政 府 法 规 的 形 式 。“改革税制”是指改革税收制度的结构。而“稳定税负”，说的是在稳定税负的前提下来改革税收制度、完善税收的立法。

　　高培勇说，稳定税负给大家传递的信息有两个。第一，这一次的税收制度的改革不以提高税收负担为目标。第二，这次财税改革基本不涉及到降低税收负担这样一个目标。也就是说，税收负担或者说总体的宏观税负水平应该是不增不减、大致稳定的。

　　直接税的增加将被提上议程。高培勇表示，此次三中全会的文件涉及到直接税的增加有两个方面。一是开征房地产税方面，《决定》谈到要加快房地产税的立法并适时推进改革。这里讲到房地产税，实际上指的是对个人房地产征收的税种，而不是对企业。二是个人所得税方面，要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。我国目前的个人所得税制实际上是分类的所得税制。今后将由分类逐步走向综合。谈到这一点他特别强调，由分类走向综合基本的税收效应是增税而不是减税。

　　稳定财政支出规范预算
　　高培勇在谈到财政支出时提到，我国的宏观税负水平在世界上是属于偏高状态，财政支出目前面临的最大问题，是如何稳定既有的财政支出，不让它进一步上升。

　　高培勇说，“提高效率”指的是在稳定税负的约束条件下，将政府公共服务规模的扩大和公共服务质量的提高主要着眼于提高财政资金的使用效率。

　　在预算管理方面，高培勇也就改什么、怎么改进行了解答。他说，对于目前中国财政收支的管理，特别是围绕着政府支出的和政府收入的预算管理，社会上的议论非常之多，各种说法都有。但是如果从解决基本问题基本矛盾入手，我国最需要改革的其实就是“非规范、非透明”几个字，因为当前的预算管理是不规范的，在管理不规范的基础上也就不可能透明。

　　税收收入加上非税收入，我们称之为财政收入，目前实行的是比较规范性的管理办法。

　　这里面有两个标准。一个标准是这部分收入需要全部交给各级人民代表大会，通过审批程序之后才可以分配。另外，这部分收入也是可以在各个政府职能部门之间，在各个政府支出项目之间，在各个地区之间进行统筹安排的。可审批、可统筹是我们来衡量是否规范的两个最重要的标准。但是政府性基金收入、土地出让金收入、社会保障缴费收入、国有资本经营收入这些政府收入哪一条都做不到。

　　如何去规范？他表示，第一件事是把全部的政府收支关进统一的制度笼子。要关进统一的制度笼子。就是用一个标准对待性质完全一致的所有的政府收支。第二件事用一个等式就可以解释，即财政收支应该等于预算收支也等于政府收支。

　　明确事权发挥两个积极性
　　当对收入、支出、预算管理三方面有了一定认识之后，就可以着眼于政府内部，也就是财政体制。在高培勇看来，当前中国财政体制存在的主要问题是作为改革目标的分税制走样，没有完全按照分税制的原则来构建并处理不同阶层、政府之间的财政关系。

　　首先是中央财政的收支平衡关系。中央财政自己花的钱只占全部的30%，70%的钱都是用于下拨的钱。分税制走样从这个比例上就可以解读出来。

　　其次是地方财政的收支的平衡关系。将近40%要依赖于上级财政的拨付，只有60%左右是它自己的收入。

　　目前中国财税体制已经出现了偏离分税制，而重归分钱制的现象。做什么事情都需要父母给你伸手，父母给你钱你才能做的时候，肯定不是独立的政府财政，而是一种建立在派出制基础上的财政平衡状态。因此改革的目标是很清晰的，怎么来继续坚守分税制，并且逐渐向它逼近。

　　为此，在三中全会的《决定》当中，围绕着财政体制的改革，在原则上提了两条。

　　一是明确事权，各级政府究竟分别管什么，事权要尽可能划清。

　　接下来提到了发挥中央和地方两个积极性的问题。高培勇说，现在我国在两个积极性的问题上遭遇了很大的麻烦。如何发挥地方的积极性问题，已经成为当前财税体制改革的重点方向。

　　问与答
　　问：怎么能够把政府的具体支出和效益结合下来？

　　高培勇：现在对政府支出的这种绩效的考核，大概分成两类。一类是那些可能产生绩效的，可以从经济的角度去考核。比如说有一个成本效益的分析的方法，把这个投入和产出直接对接，可以从这方面考核。但是大量的政府支出，只能从社会效益方面去考核，不能从经济效益去考核，这就要引入主观评价了，这就是第二类。这种主观的评价，更多的可能是要通过各级人民代表大会评审机制来完成，通过社会舆论的这种反馈来完成。

　　问：分税制回归之后，会不会加大区域的不平衡？

　　高培勇：分税制有三种类型，有中央税、地方税，还有中央和地方共享税。你所讲的分税制是说各个地方有自己的地盘，在自己的地盘里经营耕作，那个收成是你的。但是除此之外还有两个地盘，中央税和中央地方共享税，这个地盘上打下的庄稼，除了自己用之外，更多就是作为一种转移支付，在各个地方各个区域之间做平衡之用的。中央政府之所以集中全国50%左右的财源，而自己只花其中的30%，剩下的70%以上都给地方。所以强调分税制并不意味着我们要放弃在全国范围之内的以转移支付为主要依托的这种调整和平衡。

　　高培勇，中国社科院学部委员，中国社科院财经战略研究院院长、教授、博士生导师。主要研究专长为财税理论研究、财税政策分析。