关于税源管理系统化的改革探讨

随着新税制的实施和税收征管改革的不断深人，我国税收管理取得了历史性的进步。然而，伴随着市场机制的不断深化和创新社会管理的现代要求，税收管理中一些深层次的问题和矛盾，还没有得到根本解决，传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战，迫切要求加快税收管理的改革创新，实现传统粗放型管理向现代化管理转变。我国经过十多年“摸着石头过河”的税收管理改革实践，特别是在分析总结1997年以来税收征管改革主要成果和缺陷的基础上，分别提出了税收管理的理论创新、技术创新、组织创新和制度创新的基本思路及对策措施，以实现传统税收管理向现代税收管理的转变。

税源管理是税收征管的基础，也是税收征管工作的核心。目前，各级税务部门对税源管理工作缺乏系统理论、系统规范和系统要求，税源管理工作还没有真正形成系统化和专业化。而在一些基层税务机关，税源底数不清，税源普查数据不实；企业税收管理不规范，税收流失严重；个体税收不合理，税负不公平；税收任务高速增长，税源与任务差异解释不清等，已是税务部门必须尽快加以解决的现实问题。近年来，税务部门在税源管理的改革实践中也进行了一些理论探索，但由于各级税务机关疲于寻求解决具体问题的措施上，缺乏在税源管理实践基础上的理论创新，税源管理缺乏实践规范性和管理系统性。

建立税源系统化管理，具有深远的实践规范和现实指导意义。
一是可以使基层税务部门全面及时地掌握本地实际税源规模与结构，把握税收征管工作主动权；
二是为税收征管改革提供全面真实可靠的税源基础信息数据，也是为风险监控和税收分析建立数据质量标准，确保数据质量的必由之路。
三是取代一年一度耗时费力的税源普查，实现税源管理的日常化与动态管理；
四是明确和规范基层税务机关与税收管理员的基本职责和管理要求；
五是可以充分解释税收任务，摆脱任务压力，有效协调政府财政关系；
六是为创新完善税收计划分配模式提供科学依据和公平基础。

目前，税源系统化管理主要存在以下几个方面的问题和不足：
一是缺乏系统理论支持，管理思路不清晰。2003年总局提出的税源管理理念为我们建立现代税收管理体系明确了基本方向和思路。然而，我们对诸如什么是税源、什么是税源管理、税源管理管什么、如何进行税源管理等系统理论仍然模糊不清。由于在宏观税源与微观税源、一般税源与重点税源、可管理税源与可监控税源等重大税源关系问题上，认识不到位，思路不清晰，必然导致各级税务机关在税源管理工作实践上，目标不明确，管理不规范，税源管理尚没有形成统一思路，取得实质进展。

二是缺乏系统目标要求，管理模式不完整。任何一项改革都有它的基本目标和基本定位，否则就会导致方向不明。而在税源管理实践中，通过宏观综合分析的税源监控，客观认识国民经济运行态势，把握税收工作全局，为组织税收收入提供决策依据的宏观目标，以及通过一般税源的全面管理，掌握和了解纳税人的生产经营情况和税收问题的微观目标不明确。没有建立对一般税源进行全面管理的系统化目标要求，只对重点税源进行管理缺乏系统性和完整性，更难以实现从整个税务部门和基层操作层面上税源管理的根本目标，更不符合现代税收管理的科学化、精细化要求。各级税务机关对税源管理的基本目标和基本要求，如何“强化管理”，如何体现税源管理在征管模式中的核心环节和重要地位，仍显得相当模糊。

三是缺乏系统机制保障，管理程序不科学。构建税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查“四位一体”的税源管理联动机制，是借鉴流程再造等现代管理理论完善税收管理体制、机制的集中体现，是转变税收管理方式的新要求。各级税务部门在如何把握税源管理在税收征管中的核心地位，如何真正构建税源管理联动机制，还没有建立系统管理机制，税源管理的系统化、程序化尚不明晰，也直接影响和制约了税收征管的科学化、精细化、规范化。

四是缺乏系统平台支撑，管理操作不规范。现代税收管理是理念创新和技术创新的融合。信息管税、风险防范、纳税评估、税收分析等税收管理都离不开以计算机为依托，缺乏科学高效的系统平台支撑，要实现现代税收管理是不可想象的。当前，各级税务机关在研究税源管理系统软件和平台时，普遍存在盲目开发、程序弱化、各自为阵的局面，严重缺乏科学系统、程序规范、操作简便的基本要求，也必然造成形同虚设、财力浪费的问题。

当前，正值我国全面启动税收征管改革的关键时期，我们一定要在创新税收管理理念上，既认真借鉴国际税收管理经验，又始终结合我国具体国情税情，立足税源管理的专业化和系统化，抓住税源管理这个核心和主线，通过理论创新、技术创新、组织创新和制度创新，建立和完善新的税收征管模式。同时，建立以税源管理、纳税评估、参数定税为税源监控管理的“三大基本框架”，以税源管理解决基层税源不清问题，以纳税评估解决企业税收流失问题，以参数定税解决个体税收公平问题，着力实现税源管理系统化和专业化，加快建立现代化税源管理体系，提高税收征管质量和水平，真正实现税收征管工作的科学化、专业化、精细化。

首先，要转换传统税收管理的理论视野和研究方法，立足基层，着眼长远，注意在税收征管改革与创新的实践中进行税源管理的理论探讨，善于总结经验教训，把基层成功的税源管理经验系统化、理论化；其次，要注意研究借鉴西方国家的先进管理理念、原则、方法和技术，并结合我国税源管理的实际，不断研究税收管理的内在规律、原理和发展趋势，形成适合中国税源管理特点的新思想、新方法、新体系，彻底改变我国税源管理改革目标不明、方向不清的被动局面，转变税源管理理念僵化、管理方式陈旧、管理手段单一的落后局面。

要明确税源管理的总体要求。
一是依托信息监控税源。明确数据来源，完善数据处理，规范数据管理，强化数据利用，加强部门配合，形成管理体系；
二是完善制度管好税源。理清管理思路，建立有效机制，健全制度保障，完善管理手段，促进管理落实；
三是利用评估保护税源。利用税收分析争取管理主动，利用评估管理掌握显性税源，利用实地核查挖掘潜在税源，利用刚性稽查推进以查促管；
四是优化服务盘活税源。转变税收管理理念，促进信息对称和税源显现；转变纳税服务观念，树立“管理为主，服务为先”的理念；改进纳税服务方式，促进征管质量与效率提高；落实税收公开制度，促进税收公平与公正。

要着重理清税源管理工作思路。
一是积极探索税源管理的理论支撑，为税源管理制定工作流程提供系统支持和管理规范，重点解决税源管理总体认识问题和基层操作问题；
二是税源管理是税收征管工作的核心，要尽快推进税源专业化管理，重点解决什么是专业化，如何实现专业化问题；
三是税源管理必须从一般税源开始实现对税源的全面管理，通过实现税源管理系统化，最终实现税源管理的专业化，重点解决税源管理的专业化与系统化关系问题，税源普查数据的真实性与可靠性问题；
四是税源管理应对税源增减变化情况进行预测，以反映当年实际税源现状，重点解决税源数据的完整性与科学性问题；
五是税源管理是一种动态管理，税源管理应成为基层税务机关和税收管理员的日常工作，重点解决税源数据的真实性与动态性问题；
六是税源管理必须以信息技术为依托，真正建立基层税收管理员工作平台，重点解决基层税源管理的系统操作与规范管理问题。

为扎实有效地推进税源管理工作，我们要尽快建立税源管理的管理机制和制度保障，为基层税源管理工作明确具体管理要求。
一是要明确基层税务机关和税收管理员税源管理的基本职责和管理要求，完善工作制度和业务流程；
二是要明确税源管理的数据口径和分析方法，实现基层税源管理工作的规范与统一；
三是要充分运用税源管理成果，加强税源数据与税收收入、财务指标、涉税信息以及行业税负、评估分析、稽查选案等方面的分析处理；
四是要明确基层税收管理的职责要求，正确认识和处理干部作风与基层减负的关系问题。

作者：尹双年
单位：江西省萍乡市地方税务局(江西省萍乡市公园中路27号)
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