补上个税新法“留白”考验立法智慧

8月31日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定(草案)。这次个税法修订引起广泛关注，充分吸收了各方面的意见，尽管起征点没有在一稿的基础上调高，但这次个税法的修改，影响还是广泛而深刻的。

此次税法修正的减税措施包含三方面：一是个税工资所得的起征点从每月3500元提至每月5000元；二是低税率适用的税率级距扩大，扩大了3%和10%税率适用级距，例如,适用3%的税率的高限从1500元提至3000元，适用10%的税率的高限从4500元提至12000元；三是首次增加专项附加扣除，抵扣包括了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人支出等多个项目。

首先，在个税起征点上，很多人认为应该提到8000元甚至更高为好。这次个税法修订草案，维持了最初的5000元不变，似乎调整幅度不大，缺乏超前性。但考虑到新增的专项扣除，实际扣除的费用水平会比较高。另外，稿费等收入废除了起征点，但加大了费用扣除和折扣力度，此项的总体税负水平也是降低的。起征点的提高，基本上免除了低收入者的个税负担，符合增加低收入者收入的目标定位。

其次，低税率适用的税率级距扩大，放大了起征点提高的减税效应。尤其是10%税率的使用上限调整幅度最大，使中等收入者的适用税率落在10%以内，极大地降低了这个群体的税收负担，从而增加了其可支配收入，而高等级税率级距保持不变，也就是说个税改革的主要受益人群是中等收入者。这既可以刺激消费，也符合我们建设小康社会的目标。

这次改革最具特色的部分，是首次增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人支出等多个项目专项附加扣除。这既可以达到降低个税整体税负水平的作用，也体现了国家对于个税纳税人结构性支出需求的考虑，相当于对教育支出、医疗支出、住房相关支出及赡养老人支出等方面进行了税收豁免。

这些方面既是民生工程的主要方面，又考虑了独生子女等在赡养老人方面负担问题。应该说，立法的初衷是好的。但同时也是争议较大、想象空间较大的部分。这些专项附加扣除的细则并没有同步出台，说明其中牵涉的问题会比较复杂。

2019年1月1日新的个税税法就要进入全面实施阶段，细则的制定如果再考虑征询意见和上会通过，时间已经很紧了。在这么短的时间内，起草一个能被各方面广泛接受、公平合理的细则，是一个不小的挑战。

此外，专项附加扣除是采取定额、限额还是采取真实票据抵扣的方法？若用前者，不如直接提高免征额；若用后者，是不是会导致纳税人千方百计地去规避税收？说税收起征点会动态调整，那么调整的依据和机制是否需要预先确定？

最后，个税的立法宗旨是调节收入分配差距，维护社会公平。把个人支出的具体事项哪怕重要事项都包罗进去，是否会导致繁琐哲学、国家征管成本和个人申报成本上升？强调个人收入中扣除赡养老人支出是否和养老社会化初衷相悖？老人养老模式、有无收入、收入高低也千差万别，如何进行折中平衡？

既然专项附加扣除是这次改革的一个亮点和特色，其实施细则未能同步出台，不能不说是这次个税法修订的一个小小的缺陷；这个“留白”显得有点大了。好在个税法改革是一个不断调整、不断优化的过程。应在吸取其他国家经验的基础上，做好实施细则的起草工作，既要公平合理，又要简明易行——这考验着立法者的智慧。

作者:山东财经大学区域经济研究院院长、教授