地方税改革已经刻不容缓

　　构建地方税体系
　　《中国经营报》：“十二五”期间，营业税将全部纳入增值税框架，一旦营业税取消后，对地方政府来说，要想保持财政稳定，构建新的税收体系势在必行，你认为其关键的一环是什么？

　　高培勇：构建地方税体系的工作，可从增设对居民个人征收的财产税和位于零售环节的流转税做起。

　　在中共十八大报告中，直接论及税收改革的内容只有如下25个字：“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。篇幅虽短，但从中折射出的，恰是我国现行税制的“软肋”地带和关键环节：迄今为止，我国尚未构建起一个像样的地方税体系。因而，“构建”而非“完善”地方税体系，是位列第一甚至是最重要的下一步税收改革的任务。

　　我认为，将地方税体系建设提至如此之高的地位并写入党和国家的重要文件，这还是第一次。以往举凡涉及地方税问题的表述，都不似这般的规格。比如，往前追溯至2011年，在“十二五”规划中，尽管可以找到“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当的税政管理权”的字样，但用的是“健全”而非“构建”地方税体系，而且在“健全”之前添加了“逐步”二字。再往前追溯至2006年和2003年，在“十一五”规划和中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场体制若干问题的决定》中，甚至没有提及地方税或地方税体系。可以找到的与地方税有点关系的字样，分别是“稳步推行物业税并相应取消有关税费”和“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”。

　　不难看出，由2003年的中共十六届三中全会文件到2006年的“十一五”规划，到2011年的“十二五”规划，再到2012年的中共十八大报告，对于地方税问题关注度的提升并最终获得如今的定位，至少在措辞层面，不过是近两三年的事情。

　　如此明显的变化，一方面说明当前的形势和环境已经到了非解决地方税体系构建问题不可的地步，另一方面也说明全党、全社会围绕地方税体系的构建问题，特别在构建地方税体系的必要性和紧迫性问题上，已经形成广泛的共识。

　　《中国经营报》：目前的问题是，究竟什么样的税种可充作地方主体税种？地方政府如何培育新税种？

　　高培勇：我认为如下两个互为关联的条件肯定在必备之列：其一，符合地方税特点。它天然就是地方主体税种，从头到脚都流淌着地方主体税种的血液。离开了地方主体税种的定位和地方税体系，无论赋予其何种定位或将其另外放置哪一个税收系列，它都难以存在和运行。

　　其二，与地方政府的职能相对接。它的存在和运行，植根于地方政府所履行的以保障民生和提供基础公共设施为主要内容的基本公共服务职能，并与其具有天然的联系。离开了这条联系的纽带，无论将其与其他级次政府或其他政府职能事项做怎样的对接，它都难以存在和运行。

　　环顾一下当今世界各国的税制体系并从内在规律层面加以审视，不难发现如下的事实：作为一个通行的、普遍的且符合规律的基本格局，起码在实行分税制的国度，充作地方主体税种的，要么是对居民个人征收的财产税，要么是位于零售环节的流转税，或区别不同级次的地方政府而两者并驾齐驱。之所以是这样而不是其他样子的格局，从根本上说来，恰是因为，这两类税，既符合地方税自身特点，又可与地方政府的职能对接。换言之，它们系专属于地方政府、具有地方主体税种、只能供地方政府征收的税。

　　以此对照我国的现行税制体系格局，可以立刻发现，类似这样的专属于地方政府的主体税种，在我国，或是并不存在，或是虽已进入规划视野，但因各种因素制约而尚未正式启动。

　　所以，就此而论，构建地方税体系的工作，可从增设对居民个人征收的财产税和位于零售环节的流转税做起。只有打下了增设这两类税种的基础，地方政府才可从现行税制体系中找见自己亲生的孩子——专属于地方政府的主体税种，构建地方税体系才不至于陷入空谈状态，才可能由此走上实实在在的正常发展轨道。

　　税收制度和格局
　　《中国经营报》：构建新的地方税体系固然是稳定税种平衡的有效措施，但今年以来，营改增减税效果以及全国税收增速下滑的事实也引起人们对税制本身质疑，如何看待税收增速下滑趋势？

　　高培勇：进入今年以来，与前些年动辄20%甚或30%以上的增幅形成鲜明对比，今年的税收增速一直处于下滑状态。今年第一季度，税收收入累计数字为29419.16亿元，增幅为3%。进入4月份，形势虽有所好转，当月的税收收入额为10890.94亿元，增幅跃升为7.9%，但是，将其和前3个月的收入情形融为一体，对1月～4月的税收收入汇总计算，总额为40310.10亿元，其增幅则为4.3%。

　　显然，这个数字不仅低于同期GDP的增速，更低于全国人民代表大会批准的今年预算收入的增幅，并且，同以往财政收支的各自运行轨迹相对接，迄今为止，方方面面对于税收增速下滑的反应，总多少带有些悲观色彩。

　　然而，跳出财政收支的视野局限而伸展至宏观经济全局，我们可以看到如下几个基本事实：
　　第一，持续多年的中国税收收入高速甚至超高速增长现象，是从1994年开始的。在此之前，我们也曾经历过持续多年的税收收入增速下降。一减一增、先减后增，30多年间所走出的这一税收收入运行轨迹告诉我们，1994年之后的税收收入持续高速增长，在很大程度上，是对以往税收收入增速持续下降的矫正，具有相当的补偿性质。既然是补偿，那么，这种补偿便不会是无止境的。在补偿到达某一节点之后，它必然要回归正常轨道。

　　第二，1994年之后的税收收入持续高速增长，是在1994年财税改革之后出现的。在很大程度上，它可以归结为1994年财税改革的产物，具有相当的改革红利性质。既然是改革红利，那么，这种红利效应的释放便不会是持续放大的。受收益递减规律的影响，在红利效应释放一段时间之后，它肯定要步入递减状态。这即是说，税收收入的持续高速增长，特别是高于甚至远高于经济增速的税收收入增长，系某一发展阶段的特殊现象。只有与经济增速相适应的税收收入增长，才是生活中的常态。

　　第三，在中国的现行税制体系下，70%以上的税收收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这样一种“向间接税一边倒”的税收收入格局意味着，我国税收收入的绝大部分要作为价格的构成要素之一，附着于价格之中。它既与商品和服务的价格绑在一起，它既随价格的涨跌而升降，随价格的轻微变化而剧烈动荡，那么，当经济高速增长时，税收收入的增速便可能高于经济增速。当经济增速放缓或低于以往增速时，税收收入的增速便可能低于经济增速。故而，只要我国的现行税制体系以及由此决定的我国现实税收收入格局不改变，中国经济增速的下滑带来税收收入增速的更大幅度的下滑，当属意料之中的事情。

　　将上述这些基本事实一一纳入视野，可以认为，当前税收收入增速的下滑，是经济发展规律的作用使然。在某种意义上，它是深度转型调整期的中国经济在财政收入上的一个必然反映。