详解国有企业职工持股新规

    过去20多年来，职工持股是中国国有企业改革历史上很有意义的一个创举，各地也相应出台了国有企业职工参与国有企业改制的文件，这对当时推进国有企业改革，起到了很好的作用。然而，由于各种原因，国家层面始终没有出台相应的政策加以引导和规范。实践过程中，因职工持股尤其是管理层持股侵害国有企业利益的现象时有发生。特别是在一些大中型国有企业，职工投资持有与本企业有关联关系企业的股权，所引发的问题更需高度重视。

　　2008年6月18日，国务院国资委在互联网上向社会公布了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见（征求意见稿）》（下称《意见》）。这是国家层面的对国有企业职工，尤其是管理层持股参与企业改制和投资进行规范的文件。虽然国家有关部门早有出台这一文件的想法，社会也有出台这一文件的现实紧迫性，但征求意见稿直至现在才出台，可见问题的复杂。

　　国有企业职工持股涉及企业利益、职工利益、国有股东等多方面、多层次的利益关系。规范职工持股的文件，还需与国家现行法律和政策相衔接。目前在互联网上公布的《意见》，以尊重历史、着眼未来为基点，致力于解决当前职工持股及投资过程中发生的主要问题。目前，公布已一月有余，出台在即。

　　《意见》的主导思想是“控大放小禁关联”，明确了职工持股允许什么、鼓励什么、限制什么、禁止什么。所谓“控大放小禁关联”，就是指控制管理层、职工持有国有大型企业股权的比例，鼓励职工持股参与国有中小企业和国有大型企业主辅分离辅业企业改制；鼓励科技型企业技术管理骨干持股，禁止国有企业职工向关联企业投资持股。

　　——允许在国企改制时，职工通过合法程序持有本企业的股权，其中，“本企业”是特别强调的；

　　——鼓励职工持股参与国有中小企业和国有大型企业主辅分离辅业企业改制；鼓励、支持科研院所、设计院所、高新技术企业等三类企业中的科研、管理骨干人员持有本企业的股权；

　　——限制集团母公司的管理层和职工持有子公司的股权；

　　——禁止国企管理层和职工持有与其所在企业有关联关系和业务关系企业的股权。

　　《意见》为什么要做这些规定？又有哪些具体要求？

　　哪些企业可引入职工持股

　　这是规范职工持股的根本性问题。中国国有经济布局和结构调整已取得一定成效，但国有经济分布过宽、产业布局和企业组织结构不尽合理、一些企业核心竞争力不强等问题依然存在。同时，中国国有经济在不同行业、不同领域的地位、作用是不同的，其股权结构也应不同。

　　职工持股是重要的股权类别。基于这一基本认识，对哪些企业在改制时可以引入职工持股，应本着《意见》中“区别对待，分类指导”的原则。

　　对国有中小企业（含中小型科技企业）和国有大中型企业的辅业企业，要进一步放开搞活，就要鼓励职工按照企业改制的规范要求持股，参与企业改制，这是很有必要的。因为这类企业处于竞争性行业，且一般很少占用国家资源，长期以来经营处于困境，且职工持股，尤其是管理层持股，不会对社会其他人造成不公平。因此，对这类企业，鼓励职工持股参与企业改制，目的是要推进企业改制，转变企业经营机制，推动国有经济在这类企业的有序退出。同时也为广大职工拥有财产性收入创造条件，为实现资本收益与劳动价值的统一创造条件。

　　对于国有大型科研、设计、高新技术企业，鼓励科技管理骨干以各种方式持有本企业的股权。这三类企业的生存和发展，更多的是依靠本企业人力资本的作用，应该承认人力资本和物质资本共同参与了企业价值的创造，因此也应该共同分享企业的价值分配。基于这一理念，《意见》首次规定经批准符合条件的企业，科技管理骨干可以获得企业利润的奖励。

　　“符合条件”，是指创造出了超过平均物质资本成本的价值。超过物质资本成本的这些价值就有人力资本的创造和贡献。这部分超额利润，可以将其中一部分用于奖励科技管理骨干。这主要是指国有独资企业。在这类科技企业改制时，利润奖励部分可以转为企业股权。股份制企业的操作由股东大会决定。　　这一规定，正是当年联想公司改制前后的做法，这一做法对联想公司的发展所起的作用人所共知。《意见》则是将经实践证明成功的范例，进行了制度化、规范化、一般化。对国有大型工业商贸企业，要着眼于引进先进技术和管理，满足企业发展的资金需求，完善公司法人治理结构，提高企业竞争力，做强做大，增强其活力、控制力和影响力、带动力。这类企业的发展，需要不断引进先进的技术和管理，需要导入各种资源，引入战略投资者，以建立相互制衡、科学、民主决策的公司治理结构，管理层和职工可以同等条件持有本企业的一部分股权，但不应拥有控股权。

　　对于垄断型企业，一般不实行职工持股。这类企业的国有企业职工，尤其是管理层掌握了大量的国有资源，如果允许其以掌握的国有资源为其谋取利益，是对社会其他成员的不公平。

　　最近，经国务院同意，由国务院国资委、发展改革委、财政部和电监会联合印发的《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》（国资发改革[2008]28号）文件明确要求，电网企业中层以上干部，在文件印发后一年内，清退或转让已持有的发电企业股份；要求直接持有共用同一基础设施或同一生产经营管理系统发电机组的发电企业职工， 逐步清退或转让所持股份。这一文件事实上反映了国家对垄断行业企业职工持股的政策导向。

　　职工持股参与企业改制有何要求

　　这里首先需要明确的一点是，国有控股上市公司的股权激励问题，国资委已另有相关规定，就不在《意见》规范范围之列了。《意见》的适用范围是非上市国有企业。在此前提下，《意见》对持股企业国有企业范围、资金来源、股权流转等问题提出了具体要求。

　　首先是职工持股企业范围问题。《意见》最基本的态度是：职工持股原则上仅限于持有本企业股权。这是职工持股本身的特性决定的，也是和其他类型投资人行为最本质的区别。事实证明，国有企业职工持股超出本企业范围，容易出现利用权力和信息不对称来谋取不当利益。

　　当前，存在母公司管理层和职工持有子公司股权的现象。产生这种现象的原因很多，一是子企业设立初期缺少资金和信心，需要领导带头支持；二是大家都看好子企业的前景，为了平衡实行利益均沾；三是母公司尚未改制，母公司管理层和职工只能持股子企业。