产业政策“林张之争”的学术遗产

其四，产业政策的有效性取决于政治环境。当前西方经济学界如日中天的阿西莫格鲁（Acemoglu）研究团队，从政治经济学的研究视角出发，突出强调一国政治环境对于产业政策有效性的影响，并构建了政策分析的一个两阶段理论模型（Acemoglu and Robinson，2013），将政治影响进行了内生化处理。这一分析范式实际上考虑了政治制定和执行过程中的交易成本，而不是假设政策过程能够在真空中无摩擦地完成。

其五，中央和地方政府应当在产业政策中各寻其位、各司其职。首先，具备国家战略意义的产业具备“纯公共品”特征，因而可由中央政府进行扶持，地方政府则缺乏财政能力、知识能力以及相应的战略需求。最为人熟知的案例，莫过于中国的高铁、大飞机等产业。其次，具备地方产业集群和产业园区发展基础的产业政策适合由地方政府主导，中央给予配套政策支持，尤其是体制改革的先行先试权。再次以江苏昆山为例，其在“十三五”规划中的两大支柱产业是电子信息产业、高端装备制造产业，这些产业目前在昆山均已形成千亿级的产业集群，因此具备领先于全国其它地区的产业优势。针对这些产业，则适合由地方政府制定产业政策进行引导，中央政府则给予一定的政策配套和改革权的支持，以此协作推动这些先进制造业的科技创新能力和品牌塑造能力。中央和地方，以及地方之间如果无法达成协作，则将导致“全国一窝蜂地上”，并造成产业过剩，反例就是新能源产业和机器人产业，不胜枚举。

其六，要注重对产业政策“黑箱”的深入理解。我们不能简单认为“产业政策是一个框，什么都能往里装”。实际上，产业政策是一个有待考察的“黑箱”（black box），其中不仅有综合性产业政策、行业性产业政策之分，还有产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策之别。不仅如此，在中国，还存在着中央、地市、县市等多层级的产业政策体系，均有不同的侧重和运行逻辑。而具体到产业政策内容来看，则包含财税优惠、土地优惠、规划引领、产业园区、贸易保护、进口替代、出口导向等等，内容十分丰富。简单来看，我们要逐渐从过时的产业政策（进口替代、幼稚产业保护、选择重点产业、重点企业进行扶持等）向未来的产业政策（基础设施建设、公共服务、法律规范、系统性风险管控、企业服务等）转型。在这过程中，如何组装这些政策工具都需要进行复杂的机制设计。

总体而言，关于“有效产业政策”的影响因素，亟需一波严谨的实证研究浪潮。为此，应当加强跨国比较、区域间比较、历史比较，通过实证研究探讨不同资源要素禀赋结构、不同经济发展阶段、不同区域经济社会文化特征、不同地方政府能力、不同的纵向府际关系，甚至是不同战略需求等因素影响下的最优“有效产业政策”。一言以蔽之，产业政策研究的核心，应在于识别影响产业政策有效性的关键因素，进而在政策设计上进行优化。

三、学术遗产之二：“有效产业政策”的执行与调整

理论层面不仅要识别有效的产业政策，而且要保障“有效产业政策”能够得到有效执行，并在执行过程中进行政策评估和政策调整，进而优化下一期的产业政策制定。

第一，加强产业政策执行绩效研究。目前，许多学者都集中于批评产业政策实施过程中的官员贪腐、企业骗补、产能过剩等诸多弊病，并认为“有效产业政策”在现实中并不存在。实际上，产业政策的制定和执行是政策过程中的两个环节，“有效产业政策”的制定并不必然能够得到良好执行，许多产业政策都是在地方的执行层面出了问题。因此，需要加强对我国的产业政策执行机制进行研究，进而优化产业政策执行体系。需要注意的是，在公共政策科学的文献中，已经积累了大量的理论模型和实证研究，经济学界理应予以关注和重视。

第二，加强产业政策绩效评估研究。产业政策评估包含政策制定过程中的公开化和透明化，近年来，中央层面的一些产业政策制定普遍采取了召开座谈会、政府部门官网征求意见等方式，并形成了一套约定俗成的固定程序。9 此外，更重要的是政策执行过程中的第三方评估。然而，目前有两个因素阻碍了产业政策的绩效评估：一是我国的第三方政策评估的智库市场发育不足，具有独立性、研究能力以及前瞻性不足等问题；二是政策评估涉及到价值冲突。政策评估的前提是确定政策目标，并围绕政策目标进行效率、效益和效果评估。但产业政策往往涉及到不同的利益群体（国务院、中央各部委、地方各级政府、各相关联产业、企业和居民，以及持有不同观点的学者等），且往往有着有不同的价值标准和政策目标，难以协调。再以我国高铁、大飞机产业为例，如以“效率”价值来看，这些产业政策是无效的；但从国家战略或者从前沿技术的弯道超车等价值来看，则是有效的。价值冲突是政策制定过程中的核心议题之一，主流经济学的“效率至上”范式，只能作为产业政策的“工具”（means）而非“目的”（ends）。

四、余论

产业政策“林张之争”为学界赢得了议题注意力，并将推动一波研究浪潮。理论界应当着重回答“如何塑造有效的产业政策”这一命题。为此，一是要加强研究“有效产业政策”的适用条件。虽然“新结构经济学”被认为是一个良好的发展经济学理论框架，但却并不适用于分析产业政策，因其只找到了一个解释变量。当然，“新结构经济学”提供了一个理论基准（baseline），为进一步的学术研究奠定了良好基础。二是要加强动态的产业政策第三方评估研究。由于产业政策本质上涉及到多元利益主体，因此更多要从治理（governance）的视角进行审视，而非简单地套用“效率至上”的主流经济学范式。实践层面，政府应鼓励具有独立性、研究能力的民间智库建设，发育良好的智库思想市场是提升我国政策执行绩效的重要保障。

1 奥地利学派的企业家才能理论，参见：柯兹纳. 《市场过程的含义》，北京：中国社会科学出版社，2012。

2 在科学史上，判断一个理论体系是否成熟的核心指标有：建构一个系统的理论体系和分析范式、与现有的主流理论对话、得到一流学者的认同并形成一个研究群体，以及拥有自己的学术会议和学术期刊。

3 学理上评价一个理论框架，不能直接批评其观点，而是要指出其前提假设中的隐含假设（implicit assumption）不成立、概念界定不清晰，以及逻辑推演过程中是否存在效度（validity）等问题。

4 例如，江苏昆山市政府在其“十三五”规划中制定了扶持电子信息产业、高端装备制造产业的相关政策，这些产业在昆山都具有深厚的基础，符合当地资源禀赋结构。

5  究竟原因在于，新结构经济学诞生于两个理论背景：一是计划经济时代的经济发展战略过于激进，远远脱离于一国的资源禀赋结构；二是全球大多数发展中国家的政府能力不足，缺乏产业政策制定与实施的能力。因此，林毅夫提出“新结构经济学”，一方面希望扎根于资源禀赋结构，防止离谱的经济发展战略的“低效率困境”；另一方面提出“有为政府”来突出政府在经济发展中的重要作用。但从当前中国的发展来看，基于要素禀赋结构的理论演绎显得“过于小心”了，如今已不存在计划还是市场的本质性争论，过分突出要素资源禀赋结构已然失去了理论和现实的依据。

6 实证研究的好处在于，可以抛开具体的理论范式之争，通过实证研究的手段来解释、检验或者发展已有的理论范式，回答“怎么样和为什么的问题，而非应该是什么的问题”。

7 傅晓岚. “21世纪还有产业政策一席之地吗？”，经济学家圈公众号，2016.09.23.

8 阮建青, 石琦, 张晓波. 产业集群动态演化规律与地方政府政策[J]. 管理世界, 2014(12):79-91. 

9 张永伟、刘涛雄. 《中国产业政策转型研究》，清华CIEDG报告研究系列，2015年，第49-52页。

参考文献：

[1] Acemoglu D, Robinson J A. Economics Versus Politics: Pitfalls of Policy Advice [J]. Journal of Economic Perspectives, 2013, 27(2):173-192(20).

[2] 江飞涛, 李晓萍. 当前中国产业政策转型的基本逻辑[J]. 南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学), 2015, 52(3):17-24.

[3] 阮建青, 石琦, 张晓波. 产业集群动态演化规律与地方政府政策[J]. 管理世界, 2014(12):79-91.

[4] 詹姆斯·罗宾逊. 产业政策和发展：政治经济学视角，《比较》，2016年第1期，总第82辑。

[5] 张维迎, 程晓农. 市场经济中的政府行为——日本经济体制考察[J]. 经济社会体制比较, 1988(1):18-27.

[6] 张永伟、刘涛雄. 《中国产业政策转型研究——从产业政策迈向竞争与创新政策》，清华大学CIDEG研究报告，2015年7月。

[7] 叶志鹏. 市场经济与企业家精神：一个奥地利学派经济学的分析视角，墨湖经济研究社第2期学术沙龙，2012.04.15。

[8] 叶志鹏. 经济政策制定的理论基础：新古典经济学还是交易成本政治学。

作者：叶志鹏，目前攻读清华大学公共管理学博士学位，主攻公共政策和区域经济。本硕期间热衷于研习奥地利学派经济学和新结构经济学，发表过不少相关的学术论文。曾接触过一些江浙地区的民营企业和企业家，调研访谈过一些地方政府官员，并在北京一家商业管理公司战略研究部实习一年有余，自恃对产业发展、企业运行和政府行为有整体性的初步观感。