浅议新形势下税收执法与税收司法的衔接——以《税收征管法》的修订为视角

2018年，习近平总书记在民营企业座谈会上明确指出：“既要以最严格的标准防范逃避税，又要避免因为不当征税导致正常运行的企业停摆。”此处的“最严格的标准”至少应当包括二层含义：一是防范逃避税应当有最严格的法律法规予以规定;二是防范逃避税的法律法规规定应当是明确的、有标准的、可操作的。显然，制定“最严格的标准”是新形势下修订《税收征管法》的重要指导思想。

在新形势下，审判机关对涉税案件的审理出现了一些新动向，比如：虚开增值税专用发票的入罪标准更强调主观故意与真实性，税务机关可以根据实质课税原则独立认定案涉民事法律关系，等等。基于当前在实务中尚存在税收执法标准不明确、不严格，与其他部门法的衔接不明确等问题，本文在对常见的典型涉税判例分析的基础上，对《税收征管法》的修订提出了具体的建议。

一、虚开增值税专用发票“入罪”标准的司法衔接

(一)虚开增值税专用发票“入罪”标准不规范易生歧义

近年来，我国逃避骗税犯罪始终高发，形势始终严峻。2018年8月以来，根据党中央、国务院的决策部署，国家税务总局组织开展了打击虚开骗税违法犯罪两年专项行动。截至2019年6月底，查处虚开企业11.54万户，认定虚开发票639.33万份;向公安机关移送虚开骗税企业15 798户，与公安机关联合查办15 842户，虚开占全部涉税案件的92%以上。然而，在认定虚开增值税专用发票“入罪”的标准上却存在税收执法与税收司法的不协调、不衔接。例如，山东省潍坊市寒亭区人民检察院指控山东省潍坊市寒亭区国家税务局、赵福勇犯虚开增值税专用发票罪案就是一宗不衔接的典型案例。此案从1999年至2019年历时二十年才宣告终结，在基本事实没变的情况下，终审法院推翻了两级法院四次判决有罪的决定。一审、二审法院坚持有罪的理由是：被告违反增值税专用发票管理规定，对不具备一般纳税人资格的单位或个人开具增值税专用发票且数额巨大，其行为构成虚开增值税专用发票罪。终审法院改判原审被告无罪的理由是：原审被告单位、被告人不具备骗取税款的故意，没有给国家造成税款损失，没有证据证实存在无货虚开的行为，其行为应属于法律允许的挂靠行为，不应作为犯罪处理。

此案凸显了新形势下虚开增值税专用发票入罪的新标准。修订《税收征管法》时应当考虑税收执法与税收司法的衔接，明确虚开增值税专用发票罪与非罪的严格标准。

(二)修订《税收征管法》的具体建议

建议在《税收征管法》中增加界定虚开增值税专用发票标准以及虚开增值税专用发票应当承担的法律责任的相关条款，具体如下。

第××条具有下列行为之一的，是虚开增值税专用发票：

(一)虚构交易或虚增交易为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票的;

(二)通过骗用、租用、借用、盗用他人的身份信息，为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票的;

(三)滥用简化注销程序等服务措施，短期存续领票，简单粗暴地为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票的;

(四)利用配单配票配货、循环出口、伪报、高报等手段骗取出口退税的;

(五)法律、行政法规、规章规定的其他情形。

第××条下列行为不属于虚开增值税专用发票：

(一)不具主观故意，不以骗取税款为目的的;

(二)未造成国家税收损失的;

(三)属于合法挂靠代开增值税专用发票的;

(四)法律、法规规定的其他情形。

第××条虚开增值税专用发票应当承担的法律责任：

(一)受票方利用他人虚开的专用发票，向税务机关申报抵扣税款进行逃税的，应当追缴税款，处以虚开数额五倍以下的罚款;进项税金大于销项税金的，还应当调减其留抵的进项税额。利用虚开的专用发票进行骗取出口退税的，应当依法追缴税款，处以骗税数额五倍以下的罚款;

(二)购货方从销售方取得第三方开具的专用发票，或者从销货地以外的地区取得专用发票，向税务机关申报抵扣税款或者申请出口退税的，应当按逃税、骗取出口退税处理，追缴税款，处以逃税、骗税数额五倍以下的罚款;

(三)纳税人以上述第(一)款、第(二)款所列的方式取得专用发票未申报抵扣税款，或者未申请出口退税的，应当依照《中华人民共和国发票管理办法》及有关法规，按所取得专用发票的份数，分别处以一万元以下的罚款;但知道或者应当知道取得的是虚开的专用发票，或者让他人为自己提供虚开的专用发票的，应当从重处罚。

(四)虚开专用发票构成犯罪的，税务机关应当依法进行追缴税款等行政处理，并移送司法机关追究刑事责任。

(三)修订的主要依据

1.增加虚开增值税专用发票相关专门条款的必要性。良法是善治之前提，要落实“以最严格的标准”防范逃避税行为，做到既聚焦重点又不扩大、不误伤的精准施策，应当首先在《税收征管法》中明确界定虚开增值税专用发票的入罪标准，使精准打击虚开增值税专用发票逃避税行为有法可依。

2.界定虚开增值税专用发票入罪标准应当与税收司法相衔接。新形势下司法部门对涉税案件的处理出现了一些新动向，比如刑事司法裁判的入罪构成要件从以行为认定为主转向以目的、结果认定为主。以目的、结果认定为主更强调行为人是否具有骗取国家抵扣税款的主观故意和是否引起税款损失的结果，而不仅仅局限于是否存在虚开的行为。因此，《税收征管法》的修订应当与当前司法审判新动向相衔接，明确虚开增值税专用发票的入罪标准，避免产生税收执法风险。

二、税收核定计税依据与目的的司法衔接

(一)税收核定标准不明确易生歧义

税额确认是税收征管五大基本程序中的核心程序。纳税人自主申报可能产生的不确定性也增加了税额确认的不确定性，特别是在“放管服”改革的背景下更增加了事中、事后管理的风险。因此，税额确认程序成为上承(申报纳税)下启(税款追征、违法调查、争议处理)、防止国家税款流失、促进纳税遵从的关键程序。税收核定是税额确认程序中常用的手段与方法。根据征管对象与核定情形的不同，税收核定可分为正常税收核定和非正常税收核定。在非正常的税收核定争议中，尤以“申报计税依据明显偏低，又无正当理由”最为常见和最存争议。

《税收征管法》在税收核定中对“申报计税依据明显偏低，又无正当理由”的界定标准过于宽泛、模糊，在征管实践中容易产生歧义。以受业内高度关注、具有重大影响的涉税经典案例——“广州德发公司与广州市地方税务局第一稽查局行政诉讼案”为例，广州市地方税务局第一稽查局对德发公司例行税务检查时发现该房产拍卖成交单价不及市场价的50%，故认定该房产交易计税依据明显偏低，又无正当理由。广州市地方税务局第一稽查局参考市场价格对该房产交易价格进行核定，据此要求德发公司补缴应纳税款并加收滞纳金及罚款。德发公司不服一审、二审判决上诉至最高人民法院。最高人民法院作出终审裁定：第一，该房产交易价格明显低于委托拍卖时的估值、稽查局确定的周边房产最低交易价格以及审计确认的成本价，因此认定该房产交易价格明显偏低并无不当;第二，本案为一人竞拍，以预留底价成交且明显偏低更无正当理由，税务机关有权另行核定应纳税额。可以说，本案对《税收征管法》的修订具有重要理论与现实意义。税收核定中应当明确界定“计税依据明显偏低、又无正当理由”的标准，使税收核定更具可操作性，否则容易产生歧义，难以达到“以最严格标准防范逃避税”的目的。

(二)修订《税收征管法》的具体建议

1.修订第三十五条。建议将《税收征管法》第三十五条的“纳税人有下列情形之一的，税务机关有权核定其应纳税额”改为“纳税人有下列情形之一时，税务机关可以在五年内核定其应纳税额”。此外，建议将第三十五条第六款“纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的”改为“纳税人申报的计税依据明显偏低，又不具有合理商业目的的”。

2.增加以下条款。建议增加界定计税依据与合理商业目的标准的相关条款：

第××条计税依据明显偏低是指以下情形：

(一)参考交易当时交易地的物价部门指导价或者市场交易价，结合其他相关因素综合考虑予以确认的;

(二)低于交易时交易地的指导价或者低于市场交易价百分之七十的，可以视为明显不合理的低价;

(三)法律、行政法规规定的其他情形。

(四)明显偏低的举证由税务机关承担，否定明显偏低的举证由纳税人承担。

第××条不具有合理商业目的是指以下情形：

(一)根据经济实质、商业安排和税收利益综合判定不具有合理商业目的;

(二)以减少、免除或推迟缴纳税款为唯一或主要目的的;

(三)以形式符合税法规定、但与其经济实质不符的方式达到减少、免除或推迟缴纳税款的;

(四)法律、行政法规规定的其他情形;

(五)具有合理商业目的的举证由纳税人承担;否定合理商业目的的举证由税务机关承担。

第××条纳税人应当按税务机关核定的应纳税额，在规定期限内缴纳税款，逾期未缴纳的，加收税收滞纳金。但在五年内未被发现的，不再加收税收滞纳金。

第××条税务机关应当严格按规定的程序与方法核定应纳税额，核定的具体程序和方法由国务院税务主管部门规定。

(三)修改的主要依据

1.将“无正当理由”修订为“无合理商业目的”有以下原因：第一，无正当理由过于宽泛，不宜操作，而无合理商业目的更强调主观故意，符合立法意图。第二，将在低阶位法规、规章中已实际使用的术语上升为法律层面。如在《企业所得税法实施条例》《一般反避税管理办法(试行)》《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)等文件中，都已使用“不具合理商业目的”这一用语。

2.界定计税依据明显偏低的标准。偏低的核心是可比性，任何基于比较作出的行政行为都应当建立在合理的可比性基础上。税务机关应当在处理中充分说明其确定可比对象的方法以及所收集数据的合理性。建议在修订《税收征管法》时，可以引入《特别纳税调查调整及相互协商程序管理办法》中关于可比性分析所需要考虑的因素，比较分析两项交易之间是否存在显著差异的因素。值得注意的是，我国现行税收法规未明确规定“明显”的判断标准，实践中各地税务机关的判断标准也不尽相同。因此，修订《税收征管法》时可以与民法相衔接，以“达不到交易时交易地的指导价或者市场交易价百分之七十”为偏低认定标准。

3.界定合理商业目的及举证责任分配。修订《税收征管法》时应当增加合理商业目的认定和举证责任分配的相关条款。即使纳税人存在计税依据明显偏低的情形，税务机关也应当对纳税人有无合理商业目的进行判断。只有在没有充分合理的证据表明相关交易不存在特殊避税安排的前提下，才能认定不存在计税依据明显偏低的情形。因此，对于正当商业目的的举证责任应由纳税人承担，税务机关则负有否定正当理由的事实证据、纳税人意图和安排等举证责任。

4.设置税收核定时效的必要性。税收时效是税收程序法的基本要件之一，税收核定是界定滞纳欠税和税款追征的前置环节，故应当设置税收核定的时效，以利于明确征纳双方执法与守法的约束力从而规避双方的税收风险。现行《税收征管法》第五十二条规定“因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金;有特殊情况的，追征期可以延长到五年”，因此从税收执法实践看，为与追征时效保持一致，可将税收核定时效设置为五年。

三、界定应纳税额标准的司法衔接

(一)当期应纳税额标准不准确易生歧义

界定逃避缴纳税款是否入罪的主要法律依据是《刑法》第二百零一条，但该规定只明确了入罪要件中逃避缴纳税额占应纳税额的比例(10%或30%)。尽管《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2002〕33号)对此进行了司法解释，但是，该文件只明确了应纳税额的计量标准(总额)和计算期间(一个纳税年度)，没有界定应纳税额的具体构成标准，这给界定逃避缴纳税款是否入罪带来了困难。比如，在江西共青城赛龙通信科技有限公司(以下简称“赛龙公司”)涉嫌逃税案中，一审法院认定赛龙公司逃避缴纳税额占该年度应纳税额10%以上，经税务机关追缴后，在期限内未补缴应纳税款，构成逃税罪。二审法院将赛龙公司当期增值税免抵税额视同企业应当缴纳且已经缴纳的增值税纳入计算基数，因此认定赛龙公司年度逃税比例不足10%，遂改判赛龙公司不构成逃避缴纳税款罪。可见，“应纳税额”是确认逃避缴纳税款入罪的关键要件，本案两级法院判决结论不一皆因“应纳税额”的界定标准不一。因此，建议在修订《税收征管法》时明确界定逃避缴纳税款中“应纳税款”的标准，使其更具可操作性。

(二)修订《税收征管法》的具体建议

建议在现行《税收征管法》第六十三条的基础上增加明确界定逃避缴纳税款中“应纳税款”标准的相关条款。

第六十三条

第×款第一款所称的应纳税款是指税法调整后的当期应当缴纳的税款，应纳税款不包括下列情形：

(一)依照税收法律法规有关税收优惠规定的减、免、抵税款;

(二)依照税收法律法规可以抵扣、扺免的税款;

(三)税收法律法规规定的出口退税款;

(四)税收法律法规规定的其他可扺、减、免情形。

(三)修订的主要依据

1.《税收征管法》应当与税收实体法相衔接，明确界定“应纳税款”的标准。税收实体法规定的当期应纳税额是减除各种减、免、扺、退的费用后的余额，各税种当期的应纳税额有着不同的规定且分散在不同的税收实体法律法规中。《税收征管法》应当从税收程序特别是涉案程序角度出发，严格界定当期应纳税额的标准，以规范税收执法基本程序、规避税收执法风险。

2.《税收征管法》应当与《会计法》相衔接。纳税核算与会计核算因核算的目的与依据不同，经常产生计算差异需要进行税法调整。比如，由于会计制度与税法在资产、负债、收益、费用或损失等方面确认和计量原则的不同，导致按照会计制度计算的税前利润与按照税法计算的应纳税所得额之间存在差异，且需要依据税法作出调整。由此可见，当期应纳税额的确认标准是两法衔接的关键，在对《税收征管法》进行修订时应当明确应纳税额标准，即当期应纳税额应当是税法调整后的当期应纳税额，以此保障《税收征管法》与《会计法》的衔接。

四、税法与民法适用的司法衔接

(一)税法可否认定民事法律关系属法律空白

税法是调整税收关系的法律规范的总称，由于税收活动的广泛性而涉及社会多个部门。故而税法与行政法及行政诉讼法、刑法及刑事诉讼法、民法及民事诉讼法等法律存有必然的联系，特别是与民商法的关系更为密切。一般情况下，税务机关并不履行认定民事法律关系性质的职能。但是，税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款系其法定职责，在征收税款过程中必然会涉及对相关应税行为性质的识别和判定，而这也是实质课税原则的基本要求。但这将会导致税法与民商法对同一涉税事项的法律适用显得更为复杂(尤其在《民法典》出台的背景下)。“陈建伟与莆田市地方税务局稽查局和福建省地方税务局税务行政管理案”解决了这一难题，成为税法与民法衔接和法律适用的经典判例。最高人民法院的判决认定，税务机关可以根据实质课税原则独立认定案涉民事法律关系，支持税务机关对案涉民间借贷利息收入应征收营业税(现为增值税)、个人所得税等征收税款的处理决定。最高人民法院还明确了民间借贷的涉税行为性质，为协调税法与民法关系提供了判例性的标准，判例中涉及的税法与民法的适用及相关问题对于规范税收执法具有重要理论与现实意义。因此，应当将最高人民法院这一经典判例上升到法律层面。为此，建议在《税收征管法》中对税法与民法的适用原则及适用范围作出明确的标准性规定，使税收执法更具可操作性。

(二)修订《税收征管法》的具体建议

建议在现行《税收征管法》第三十五条之后增加明确税法与民法关系适用的相关条款。

第三十×条税务机关可以根据法律法规在税务行政管理、税额确定和税款征缴程序等专门领域独立认定案涉具有商业目的的民间借贷行为等民事法律关系。

税务机关对实质民间借贷等交易行为的认定应当负举证责任。纳税人应当负有主动或应要求的协助义务。

公民个人将资金借与单位或者其他个人并产生利息收入的，属于税法规定的应税交易。民间借贷利息收入应当按本法及相关税收法律、法规的规定计算并缴纳税款。

税务机关认为其他机关对相应民事法律关系的认定与其认定明显抵触的，应当先行协商处理，在满足上述第一款、第二款条件下，税务机关的认定应当视为特别规定。具体衔接办法由国务院另行制定。

(三)修订的主要依据

1.税务机关根据实质课税原则独立认定案涉民事法律关系的正当性。首先，税务机关依照法律法规对名实不符的民事法律关系进行认定，并根据纳税人经营活动的实质内容依法征税是其法定职责，也是实质课税原则的基本要求。否则会难以避免纳税义务人滥用私法自治以规避或减少依法纳税义务，从而造成国家法定税收收入的流失。其次，对同一法律关系的认定，税法与民法的规定可能是不完全一致的。因此，税务机关依据税法认定案涉民事法律关系时应当限于税务行政管理、税额确定和税款征缴程序等税收征管等专门领域。再次，税务机关对实质民事交易关系的认定应当符合事实与税收征收法律规范，并承担举证责任。税务机关认定的民事法律关系应当让当事人信服，当事人应当负有主动或应要求的协助义务。最后，当其他机关已经对案涉民事法律关系作出认定时，如果税务机关认为其他机关的认定与其认定存在抵触，宜先考虑通过法定渠道协商解决，而不宜径行作出相冲突的认定;当其他机关未对案涉民事法律关系作出认定时，税务机关可以依据法律法规独立作出符合事实与税收征收法律规范的认定。

2.对案涉民间借贷利息收入征税的正当性。一方面，个人将资金借与单位或者其他个人并取得利息收入属于应税交易，应税交易应当缴纳增值税。《营业税改征增值税试点实施办法》第一条规定：在中华人民共和国境内销售服务、无形资产或者不动产的单位和个人，为增值税纳税人，应当按照本办法缴纳增值税。销售服务包括金融服务，金融服务亦包括贷款服务，贷款服务是指将资金贷与他人使用而取得利息收入的活动。因此，公民个人将资金借与单位或者其他个人并产生利息收入特别是较大利息收入的，属于上述规定的金融服务，即属于应税行为，应当缴纳增值税。另一方面，继续征收个人所得税的正当性。根据《个人所得税法》第一条、第二条，贷款利息收入应当缴纳个人所得税。增值税与个人所得税在职能、税基、计算方法等方面均不相同，税务机关对已经征收增值税的收入再征收个人所得税，并不存在重复征税问题。因此，对民间借贷取得的利息收入，纳税人既需要依法缴纳增值税，也应依法缴纳个人所得税。

3.税法与民商法的衔接与适用。税法与民商法分别涉及两个法律部门，因立法目的的不同两者在衔接上易生歧义。当私法自由与税收法定冲突时，应当全面考量两者所涉及的相关法律规定及其立法意图。为提高税收执法效率、规避税收执法风险，应当在《税收征管法》中明确税法与民法的适用原则与适用范围。根据《立法法》关于一般规定服从特别规定的法律适用原则，建议修订《税收征管法》时，应当在“总则”或“分则”中明确如下界定：在涉及税务行政管理、税额确定和税款征缴程序等税收专门领域的事项，民商法的认定属一般规定，税法的认定属特别规定，当同一涉税事项两者认定不一致时，适用特别规定。这既体现了税收程序法律的效率性与专业性，也使两法的衔接具有可操作性，同时这也应是《立法法》关于一般规定服从特别规定法律适用原则的应有之意。诚然，税法与民商法在具体认定时可先行通过协商尽量达成共识。

作者：涂京骞单位：国家税务总局税务干部学院(大连)

(本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第10期。)

2016年6月的解读——

税收征管法何以伟大和久历考验？

——论《税收征管法》的修改

摘  要  为回应国情世情之深刻变迁，适应完善国家治理体系和能力以及未来税制改革的需要，《税收征管法》的修订应旨归行政法平衡论,实现纳税人权利保护制度的程序化和法典化，将现代税收管理的核心理念诸如信赖合作、诚信推定、权益保护、实质课税等上升为税收行政法律原则,其篇章结构需要按照原则明确、主体清晰、结构再造、征纳平衡、久历考验和未雨绸缪等思路重新谋划布局，使之成为纳税人权益保护之法、纳税服务之法和信赖合作之法。为此，《税收征管法》就有了统领和灵魂，总则和分则之间就有了逻辑联系。

关键词  征管法修订  核心原则  主体明确  结构再造  征纳平衡

《税收征管法》作为一部调整公权力和私权利关系且公权力如此广泛、深入介入私法领域的法典，无论怎样评价其对建设法治中国的重要意义，概不为过。其重要性应不逊于民法典编纂，二者共同为法治中国奠定基石。“面向未来”还是“零打碎敲”地修订《税收征管法》，既是方法论问题，也是一个战略问题。中共十八届三中全会，谋划的国家治理和财税体制改革蓝图，十八届四中全会部署的全面推进依法治国战略，或将载入国家治理史册。不过，要将十八届三中全会决议的税制改革任务付诸落实，将十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署落到实处，必依赖于《税收征管法》的修订完善。

受“间接加截留”征管瓶颈的制约，现行征管手段只能针对间接税和现金流量，而不具备针对财产税等直接税或存量财产的征管能力。针对自然人纳税人的征管制度构造，不是现行征管法的关注重点，这就要求《税收征管法》的修订，应通盘考虑，未雨绸缪，契合未来税制改革的方向，吻合现代税收征管的基本理念，实现征纳双方权利义务平衡，为未来个税改革向分类与综合的推进、房地产税的立法开征、环境税或遗产税的开征预留法理空间。毫无疑问，应将该法修改置入面向未来的维度，以契合税制改革和税收管理改革的要求。

为此，《税收征管法》的修订应该解决三个税收管理的内在矛盾：一是税收治理能力不足与未来税制改革推进直接税征收需求之间的矛盾；二是以程序法定将税收法定落到实处，援引行政法平衡论理念来设置纳税人权利的保护程序，使得税法秩序和权利保护二者相得益彰，以解决政府管理外部环境急剧变迁与纳税人权利保护机制缺位的问题；三是将征管法定位为服务之法和税企信赖合作之法，将现代税收征管理念上升为法律原则，解决征管法的统领灵魂和逻辑起点缺位问题。

《税收征管法》正在修订之中。然而，《修订草案》在立法灵魂、核心原则、主体清晰、征管程序、征纳平衡等方面，均未有深入的研究、思考和架构，存在相当大的改进空间和可能性。立法灵魂和核心原则，事关法律文本的精神气质和精神内核；主体清晰，事关税收征纳关系参加主体和参与主体的立法定位和权利义务构造；征纳主体的活动须遵循现代税收管理特别是适应开征直接税的一般程序，管理程序的改革势必引出税收征管法的结构再造；征纳主体的程序构造须始终贯彻行政法平衡论的理念，亟需纠正以往纳税人权利保护制度弱化和虚化的弊端；上述这些问题就构成税收征管法修改的主要问题和基本问题。

因此，本文拟从《税收征管法》立法灵魂、核心原则、主体清晰、结构再造和征纳平衡等角度简要分析，以求教于大家。

一、立法灵魂之《税收征管法》核心原则确立

现代税收管理，有别于传统税收管理，它融进治理、善治、遵从、合作等理念，倡导合作主义、多元共治和征纳平衡，应符合国家治理体系和治理能力现代化的目标。为此，总则部分应当吸纳并体现现代税收管理的相关理念：信赖合作、诚信推定、税法遵从、权益保护、实质课税，将其树立为《税收征管法》的核心原则和灵魂，使得该法成为一部征纳平衡、久历考验的伟大法律。

（一）关于“信赖合作原则”

信赖合作是现代治理理论的新突破和基本内涵。信赖合作，是国家与社会关系由两造尖锐对抗转变为两造合作、多元共治政治理论的体现。现代国家治理，既具有统治的固有内涵又不仅仅局限于统治，它不能不向现代治理和善治转型，走向遵从与合作。与之适应，现代税收管理，是国家治理的重要组成部分，有必要从控制性管理走向遵从合作，于是，信赖合作成为现代税收管理的基本理念和原则。