单纯进行排污费改环境税的平移是不够的

核心提示

葛察忠对21世纪经济报道记者分析，《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》大体上是对《排污费征收使用管理条例》的“费改税”平移，是环保税立法的阶段性成果，但这是不够的，不少具体问题，无论是税目和应纳税额的设置，还是环保税的归属和用途，都还有待进一步改善和明确。

6月10日，国务院法制办公布《环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。

环保部环境规划院环境经济部主任葛察忠对21世纪经济报道记者分析，《征求意见稿》大体上是对《排污费征收使用管理条例》的“费改税”平移，是环保税立法阶段性成果，但这是不够的，不少具体问题，无论是税目和应纳税额的设置，还是环保税的归属和用途，都还有待进一步改善和明确。

主要思路是“清费立税”

《21世纪》：您如何整体评价《征求意见稿》？

葛察忠：这是环保税立法的一个阶段性成果，来之不易，不过与我的预期还存在一定的差距。

从2007年国务院发布的《节能减排综合性工作方案》提出“研究开征环境税”，至今已有近八年的时间，在财政部、国税总局、环保部和国务院法制办的努力下，《征求意见稿》终于问世。

从《征求意见稿》的内容来看，它大体上是在2003年7月实施的《排污费征收使用管理条例》（以下简称《条例》）的基础上，对现有的排污收费的类型和金额进行了“费改税”的平移，同时吸纳了2014年排污收费提标改革的新成果，体现了“清费立税”的思路。

《21世纪》：为什么要对排污费进行“清费立税”？

葛察忠：与税收手段相比，排污收费的强制性不够，影响政策本身效果的发挥，主要体现在两个方面。

首先是执法权限不够。《条例》规定了对于逾期拒不缴纳的，处以应缴纳排污费数额 1倍以上、3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。而税务部门可通过责成提供纳税担保、冻结纳税人的存款账户和扣押、查封纳税人的商品、货物等采取税收保全措施和强制性措施。

其次是收费制度本身地位不高，加上部分地方政府对环境保护的认识不高，对排污收费制度的重视程度不够，保护污染企业的现象依然存在，干预排污费的征收，个别地方甚至出台“零收费”政策，某些企业守法意识不强，不按规定按时足额缴纳排污费。 例如，有些地方出台了“零收费、零罚款、宁静日”等土政策，导致排污费不能足额核定和足额征收。

不该将碳税排除在外

《21世纪》：从税目设置来说，《征求意见稿》将碳税排除在外，对此您怎么看？

葛察忠：目前，总体来看，《征求意见稿》理解的环保税主要是排污税，是一种狭义的环保税。二氧化碳在中国的法律中不属于污染物，且由发改委而非环保部进行管理。在国外的立法中对它处理也有不同的做法，有的国家如美国视之为“对公众有威胁”的准大气污染物，有的则将它排除在大气污染物之外。

受制于整体立法思路，这次《征求意见稿》并未考虑碳税。但是财政部对开征碳税很积极，楼继伟部长在不同场合多次强调研究开征碳税。

至于是否开征碳税，不仅要考虑在国内其与发改委主推的碳排放权交易的协调，还要考虑在国际上其对外贸和国际气候谈判的影响，然而，对这些问题，职能部门之间尚未达成共识。

《21世纪》：您认为，碳税是否应该纳入《环境税法》？

葛察忠：考虑到气候变化与环境是相互影响的，因此应该将二者进行统筹考虑。如果要开征，要么由全国人大进行单独立法，要么放到《环境保护税法》当中。

鉴于单独立法的成本太高，我建议在《环境保护税法》中考虑碳税，可以设一个开放性条款，为以后进一步细化留下空间。但这么做的前提是，正在修改的《大气污染防治法》首先要做出补充，解决一下二氧化碳的性质问题，将其作为准污染物纳入其中。