粤府办[2023]15号 广东省人民政府办公厅关于印发广东省进一步推进省以下财政体制改革工作实施方案的通知

文字解读：《广东省进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》

　　为贯彻《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号，以下简称《指导意见》)精神，按照省委“1310”具体部署，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全现代财政制度，推动全省高质量发展，省政府办公厅印发《广东省进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》(以下简称《实施方案》)，解读如下。

　　问：请介绍一下《实施方案》出台的背景及其意义？

　　答：省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。推进省以下财政体制改革，健全规范省以下财政体制框架，合理优化基本制度安排，更好发挥财政在资源配置、财力保障、统筹调控等方面的作用，充分激发和调动各方面积极性、主动性，确保各级财政运行稳健、保障有力、长期可持续，对于推动经济持续健康发展和维护社会大局稳定，将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。为进一步理顺省以下财政关系，2022年，国务院办公厅印发《指导意见》，对深化省以下财政体制改革进行部署，提出系列要求。

　　一直以来，广东坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续深化省以下财政体制改革，构建完善权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政关系，取得积极成效。对标《指导意见》要求，按照省委“1310”具体部署，结合我省实际，制定印发《实施方案》，进一步深化省以下财政体制改革，扎实推进中国式现代化的广东实践。

　　问：推进省以下财政体制改革的目标和原则是什么?

　　答：对标《指导意见》，《实施方案》明确提出了省以下财政体制改革的目标。按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更趋规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。

　　《实施方案》明确，推进省以下财政体制改革主要遵循三项原则。一是坚持统一领导、全面规范。坚持党中央集中统一领导，不折不扣落实《指导意见》各项要求。树立全国一盘棋思想，在省以下财政体制的制度设计上遵守统一的基本规范，与中央和地方分税制体制框架相衔接。二是坚持因地制宜、激励相容。处理好统一性和差异性的辩证关系，既坚持统一规范的基本原则和总体框架，也因地制宜，积极发挥各地的主观能动性，结合各地情况谋划具体改革举措。三是坚持稳中求进、守正创新。妥善处理好改革与稳定的关系，把握好改革的节奏与力度，在确保稳定的前提下推进改革，保持财政体制连贯性和政策连续性。着力破解体制机制难题，创新管理模式，发挥财政体制在改革发展中的引导和保障作用。

　　问：《实施方案》就进一步推进省以下财政体制改革提出了几方面的改革举措?

　　答：《实施方案》提出了以下改革措施。一是清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任。二是理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，适度增强省级调控能力。三是完善省以下转移支付制度。厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金。四是规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级“三保”保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理。

　　问：在省以下财政事权和支出责任划分方面，将主要采取哪些改革举措?

　　答：为推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，有效解决当前省以下财政事权和支出责任划分不尽合理等问题，推动加快省以下财政事权和支出责任划分改革，《实施方案》提出了以下改革举措。

　　一是合理划分省以下各级财政事权。根据《指导意见》“根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权”等规定，《实施方案》要求以事权属性为基本依据，遵循基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等原则划分财政事权，避免事权错配造成职能和管理的越位或缺位。结合广东实际，《实施方案》要求推动各地级以上市加快推进市以下财政事权划分改革，鼓励各地结合自身实际开展探索。

　　二是明晰界定省以下各级财政支出责任。根据《指导意见》“合理确定省以下各级财政承担的支出责任”等规定，《实施方案》要求按照政府间财政事权划分，合理确定省以下各级财政承担的支出责任。除共同财政事权实行上下级共同负担外，其他财政事权要各司其职、各负其责。省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。

　　三是差异化确定共同财政事权支出责任。根据《指导意见》“差别化确定不同区域的市县级财政支出责任”等规定，《实施方案》提出，共同财政事权要明确划分省、市、县各级支出责任，坚持量能负担、差异化分担，根据经济发展水平、财力状况等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。既要通过上下级共同负担的机制，减轻基层支出压力，也要通过差异化的分担办法，更好发挥共同财政事权促进基本公共服务均等化的作用。结合广东实际，《实施方案》提出，对共同财政事权支出责任，已明确保障标准的，推广分类分档、按比例分担财政支出责任的管理机制，确保责任清晰。探索推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。

　　四是建立健全财政事权和支出责任划分动态调整机制。根据《指导意见》“建立财政事权和支出责任划分动态调整机制”等规定，《实施方案》要求根据事权履行方式的调整、相关机构设置等变化，及时调整财政事权和支出责任划分。在财政事权不变的情况下，支出责任也要结合各区域的经济发展状况、财力水平变化等情况及时进行调整，确保支出责任与其财政承受能力相适应。

　　问：《实施方案》就理顺省以下政府间收入关系提出了哪些改革举措?

　　答：为贯彻分税制原则，完善省以下收入划分，合理调动各级政府积极性，保证基层财政有稳定收入来源，为推进基本公共服务均等化奠定基础，《实施方案》提出以下举措。

　　一是维持省与市县收入格局总体稳定。省级财政合理分享收入是省级实施统筹调控，发挥促进省域内财力均衡、推进基本公共服务均等化等方面作用的基础。按照《指导意见》稳中求进的改革要求，结合我省区域发展不平衡的实际，《实施方案》提出坚持以共享税为主体的收入划分制度，维持省与市县分享比例，保持省与市县收入格局总体稳定，增强国家和省重大战略任务财力保障。

　　二是统一规范市以下收入划分。按照《指导意见》“对主体税种实行按比例分享”等规定，为了促进市以下收入划分规范统一，推进统一市场建设，《实施方案》要求各市对主体税种实行按比例分享，分级入库，对实施按财力分享的行为进行清理规范。按照《指导意见》“省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一”等规定，为促进财政体制统一规范，《实施方案》要求市内同一税费收入在市与所辖区之间的归属和分享比例要逐步统一。为增强体制调整的严肃性和科学性，《实施方案》要求市与县区财政体制调整，应征求省级财政部门意见，依法报同级人民代表大会常务委员会备案。

　　三是规范收入分享行为。为了促进市场公平竞争，按照《指导意见》“逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策”等规定，《实施方案》要求在稳定市场主体预期和信心的前提下，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，以及不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。严格落实退税减税降费政策。

　　四是优化省、市级调控能力。按照《指导意见》“建立区域间均衡度评估机制”等规定，《实施方案》提出建立区域间均衡度评估机制，动态掌握区域财力差距变化情况，据此动态调整收入划分体制，合理保持省市调控能力。结合我省实际，为增强县级财力保障，《实施方案》要求市级加大对下辖县(含县级市)、市辖区的支持力度，不得新增加集中县(含县级市)的收入和财力增量，合理确定市级和市辖区收入分享比例。

　　问：在提升转移支付的科学性、有效性方面，《实施方案》提出了哪些举措?

　　答：为进一步健全省以下转移支付体系，明晰各类转移支付功能定位，更加精准发挥不同转移支付的政策作用，推动提升转移支付资金的配置效率和使用效益，《实施方案》提出以下改革举措：

　　一是厘清各类转移支付功能定位。为健全省以下转移支付体系，明晰各类转移支付功能定位，按照《指导意见》“厘清各类转移支付功能定位”等规定，《实施方案》要求，建立健全省以下转移支付体系，根据财政事权属性，加大对财力薄弱地区的支持力度。关于一般性转移支付，《实施方案》提出，一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向困难地区倾斜，不指定具体支出用途，由下级政府统筹安排使用。关于共同财政事权转移支付，《实施方案》明确，共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革相衔接，用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任，下级政府要确保上级拨付的共同财政事权转移支付资金全部安排用于履行相应财政事权。关于专项转移支付，《实施方案》要求，专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用。

　　二是优化转移支付结构。《实施方案》明确了转移支付结构优化的目标和重点。按照《指导意见》“优化转移支付结构”等规定，《实施方案》提出，围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实中央和省重大决策部署。同时，结合不同类型转移支付的功能定位，《实施方案》对不同转移支付的安排结构提出了要求。对一般性转移支付，《实施方案》提出，建立一般性转移支付合理增长机制，结合均衡区域间财力需要，逐步提高一般性转移支付规模。对共同财政事权转移支付，《实施方案》提出，根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付，落实各级支出责任，确保共同财政事权履行到位。对专项转移支付，《实施方案》提出，合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目。

　　三是完善转移支付政策。在《指导意见》的基础上，结合我省实际，提出系列完善转移支付政策举措。一般性转移支付方面，为加大对地市财力支持，推动地市缩小辖区财力差距，《实施方案》明确把欠发达地区市本级纳入均衡性补助范围，加强对缩小辖区内财力差距的奖励力度;对县改区原享受的保留5年县级一般性转移支付待遇政策到期后，省财政通过加大对所在市本级的转移支付力度，统一予以支持。共同事权转移支付方面，探索实行共同财政事权转移支付清单管理，逐步细化明确共同财政事权支出的保障范围、支出标准和支出责任;建立健全标准控制机制，确保财力可持续;逐步清理整合与财政事权划分不匹配的转移支付，推广涉农资金统筹整合改革经验，有序推动同一领域共同财政事权转移支付资金统筹使用。专项转移支付方面，为了加强预算编制科学性，《实施方案》提出专项转移支付资金安排坚持“先有项目后有预算、先有预算再有执行、没有预算不得支出”的原则，建立以项目为重点的预算管理模式，提高年初预算到位率，减少年中二次分配，切实提高预算执行效率和资金使用效益。按照《指导意见》“逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策”要求，为了促进市场公平竞争，在稳定市场主体预期和信心的前提下，《实施方案》规定对党中央、国务院专项出台财政政策给予支持的国家级重大平台，以及中央和省明确需给予倾斜支持的特殊地区，按照“先有项目后有预算”的原则通过规范的转移支付支持;其他平台在保障稳定的基础上，省通过促进产业有序转移政策等规范的转移支付给予支持。

　　四是科学分配各类转移支付资金。为提高转移支付资金的配置效率和效益，按照《指导意见》“科学分配各类转移支付资金”等规定，《实施方案》对转移支付资金的分配作了明确要求。一是贯彻政府过紧日子的要求。《实施方案》提出，贯彻政府过紧日子的要求，坚持勤俭节约的原则。这是将政府过紧日子作为长期坚持的方针，推动市县树牢勤俭办一切事业的思想，在转移支付资金安排和分配上，既合理保障，也厉行节约，有保有压，把有限的资金用在刀刃上。二是规范转移支付资金分配。《实施方案》提出，按照规范的管理办法，围绕政策目标主要采用因素法或项目法分配各类转移支付资金。对因素法分配资金，《实施方案》明确，应选择与财政收支政策有较强相关性的因素，赋予不同因素相应权重或标准，并结合实际情况运用财政困难程度、支出成本差异、绩效结果等系数加以调节，采取公式化方式测算，体现明确的政策导向和支持重点，充分考虑下级政府努力程度。对项目法分配资金，《实施方案》提出，需遵循公平、公正、公开的原则，结合实际采取竞争性评审等方式，按照规范程序分配。三是健全转移支付动态调整机制。按《指导意见》规定，为有效落实省委“1310”具体部署，结合新情况、新要求不断调整完善政策，《实施方案》提出健全转移支付定期评估和退出机制，根据评估结果和区域间均衡度等变化，动态调整完善各类转移支付资金补助范围、标准和分配办法。

　　问：除上述系统性改革举措外，《实施方案》对加强省以下财政管理还提出了哪些要求?

　　答：为规范和加强财政体制相关管理工作，《实施方案》对开发区财政管理体制、财政省直管县改革、县级“三保”保障机制、乡财县管、地方政府债务管理等涉及上下级政府间财政关系的工作提出了要求：

　　一是规范各类开发区财政管理体制。为进一步规范开发区预决算管理，按照《指导意见》“规范各类开发区财政管理体制”等规定，《实施方案》明确了开发区预决算的归属层级、列示方式，并就加强开发区政府性债务管理、金库设置、转移支付资金分配下达提出了要求。

　　二是全面推进省直管县财政改革。为落实省委“百县千镇万村高质量发展工程”部署，促进财政资源下沉，根据《指导意见》“按照突出重点、利于发展、管理有效等要求，因地制宜逐步调整优化省直管县财政改革实施范围和方式”规定，结合我省实际，《实施方案》明确将财政省直管县全面扩围至57个县(市)，省级资金、库款原则上全部直达所有县(市)，加强县级财力保障、提高财政管理效率、调动县级发展经济积极性。

　　三是健全县级“三保”保障机制。为从体制机制上建立健全管长远、固根本、见长效的县级财力保障机制，把县级财政运行这个基础筑牢、夯实，按照《指导意见》“做实县级‘三保’保障机制”等规定，《实施方案》提出建立县级财力长效保障机制，各级各司其职全面落实基层“三保”责任，建立健全事前审核、事中监控、事后处置的工作机制。

　　四是推动乡财县管工作提质增效。为落实省委“百县千镇万村高质量发展工程”关于“强化乡镇联城带村的节点功能”要求，加强基层政权组织建设、促进农村经济社会发展，按照《指导意见》“推动乡财县管工作提质增效”等规定，《实施方案》提出稳步推动将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围;县级政府加强对财力薄弱乡镇支出保障，硬化乡镇预算约束，严格监督管理，防范化解乡镇财政运行风险。

　　五是加强地方政府债务管理。为进一步强化地方政府债务管理，压实地方各级风险防控责任，提高政府债券资金使用效益，按照《指导意见》规定，《实施方案》提出按属地原则和管理权限压实市县主体责任;结合我省实际，建立健全专项债券项目常态化储备机制，严格落实专项债券负面清单管理，对项目闲置资金及时组织调整，对使用管理不佳的地区收回部分额度重新分配。

　　问：下一步，将如何推进《实施方案》贯彻落实?

　　答：进一步推进省以下财政体制改革是一项打基础利长远的工作，影响广泛、意义深远、责任重大。省财政厅将深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照省委、省政府工作要求，认真扎实抓好《实施方案》落实工作，发挥好组织、指导、协调作用，做好政策宣传及培训，指导地方财政部门认真开展研究分析，因地制宜、科学合理制定符合本地实际的改革方案，加强改革方案的系统筹划和整体设计，细化分工、压实责任、狠抓落实，确保各项改革措施落地见效。