区域税收优惠政策之乱象

　　由国家税务总局主导的2014年减免税统计调查正在全国范围内展开。

　　这次调查可视为规范税收优惠政策的一项基础性工作。"全面规范税收优惠政策"作为未来预算改革的七项任务之一，是新一轮财税体制改革的重要一步。

　　财政部部长楼继伟在7月初接受媒体采访时表示，我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多，还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台"土政策"，通过税收返还等方式变相减免税收，侵蚀税基、转移利润，制造税收"洼地"。

　　这些问题,成为本轮减免税统计调查的重点。

　　"国字头"清单
　　据楼继伟表示，目前我国现行税收优惠政策尤其是区域性税收优惠政策过多，已出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎囊括了全国所有省区市。

　　中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌对《财经国家周刊》记者表示，楼继伟所言"约50项"区域性税收优惠，应该都是在以往各类文件中明文规定、被财政部和国税总局批准过的"国字头"优惠。

　　"国字号"区域税收优惠在改革开放初期就已经出现。1984年《国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》对中国首批设立的四个经济特区深圳、珠海、汕头和厦门，制定了税收优惠政策。

　　此后30年时间里，各类国家级的区域发展规划不断涌现，随之而来的是配套或比照的税收优惠。

　　据《财经国家周刊》记者不完全统计，过去多年在国税总局法规库中有章可循的国字头税收优惠，主要有以下几种类型。

　　首先是经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区集中了一批针对外商投资企业和外资金融机构的税收优惠，部分沿边、沿江和内陆省会城市也实行沿海开放城市的政策，因此同样享受相应的税收优惠。

　　二是伴随着各地产业园区的涌现，一些上升为国家级的开发区等，成为新的税收优惠集中地。

　　一位接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者表示，从上个世纪90年代开始，各省之间的招商引资竞赛开始加剧，尤其以各省之间的税收竞争为主要体现。

　　那些没能取得经济特区和沿海开放城市好处的地区，多以申报各类产业园区作为争取发展先机、获得优惠政策的手段，国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区、保税区、物流产业园等等都在其列。与此同时，各部委也积极推出国家级园区，例如农业部的现代农业示范区、文化部的国家文化产业示范基地等。

　　"就是从那时起，各种名目和层级的园区在全国如雨后春笋般兴起。"上述人士表示。

　　与主要为吸引外资不同，国内企业也开始成为这些开发区的主要扶持对象。例如，国家级高新技术开发区内的内资高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。

　　实际上，财政部针对开发区财税政策执行情况及税收征管质量的专项检查在近两年时有进行。2013年的检查范围覆盖12个省市区，62个国家级、省级开发区。盘查重点包括开发区财政收入真实性、地方擅自越权减免税、是否采取"先征后返"等手段变相减免税、是否存在以预算支出方式按企业缴税或投资额一定比例等方式补贴企业，以及违规开设税收"过渡户"等问题。

　　三是西部大开发战略规划引致的一轮税收优惠潮，例如对符合鼓励类产业的企业、交通电力等产业内的新办企业、民族自治地区企业等制定了企业所得税、进口关税等方面的减免措施。

　　西部大开发战略实施后，振兴东北老工业基地战略、中部崛起战略陆续启动。"各地攀比是不可避免的，在一定程度上区域发展演变成了获得政策洼地的竞争。你申请一个国家级战略，获批后就要有相应的配套，或者税收优惠标准比照之前获批的同类区域。"张斌说。

　　例如振兴东北老工业基地实施了扩大增值税抵扣范围等措施，中部崛起战略中，中部多地比照西部大开发或东北地区的税收优惠执行。

　　四是国家级新区。作为区域发展中一种高规格的制度支持，国家级新区的相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复。在上海浦东新区与天津滨海新区设立后，2010年至2014年间，国家级新区进入了快速设立的阶段，目前全国共有10个国家级新区。

　　这些区域的税收优惠情况分两类。中山大学岭南学院财政税务系教授林江对《财经国家周刊》记者表示，早几年设立的国家级新区都直接配套了相应的税收优惠，成为政策洼地。

　　然而，自十八届三中全会强调"落实税收法定原则"后，财税主管部门开始清理规范税收优惠政策。"新批的国家级新区可能将不再配置明确的税收优惠条款。"林江说。

　　以南沙新区为例，2014年6月《广州南沙市新区条例》在提交广州市人大常委会二审时，有关税收优惠的规定即被删除。

　　五是部分上升为国家级战略的一些区域板块，例如广东横琴新区、福建平潭综合实验区、深圳前海深港现代服务业合作区等，区内的鼓励类企业减按15%的税率征收企业所得税。

　　六是一批国务院批准设立的国家级综合配套改革试验区，如成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区、山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区等。

　　一位接近财政部的人士表示，中央政府一般不会给予这些区域明确的优惠政策，但是赋予了他们在探索更为完善的市场经济体制方面"先行先试"的优先权，很多地方政府便将原先已有的税收优惠灵活运用，用来招商引资，"实际上是一种更为深度的税收竞争"。

　　除以上各类区域外，据《财经国家周刊》记者了解，还有老少边贫、三峡库区等地也实施特殊的税收优惠政策。

　　"土政策"凶猛
　　地方政府争相获得"国字头"优惠的同时，也没有忘记"桌面下"的功夫，遍布各地的税收优惠"土政策"成为区域税收竞争的利器。

　　这些土政策并不符合国家规定，甚至在国务院文件中明令禁止，但在各地大行其道，成为导致税收优惠乱象的一大顽症。

　　"可以考虑武清、宝坻或附近的一些园区。"当记者向一位税务公司会计人员咨询北京或周边地区哪里可以注册公司少缴税时，对方如是回答。

　　武清是天津税收留成最高的区域。记者查阅天津产业园区公共服务平台发现，营业税方面，武清区政府的留成比例为75%，企业所得税留成比例35%，个人所得税留成比例为30%，增值税留成比例为21.875%。武清区政府不拿税收分成，这意味着武清区政府的留成税金，将全部以"税收返还"，或称作"税收奖励"的形式，返给企业，并按月兑现。

　　除返税外，在包括武清开发区在内的天津经济园区注册，并不需要企业在园区实地经营，园区能为来注册的企业提供办理工商营业执照的房屋租赁协议和房屋产权证明。园区管委会还可以帮助企业协调税务关系，对于质量高的企业，税务管理部门可指定该企业为重点企业，三年不进行税务检查。

　　这样丰厚的税收优惠"礼包"，武清绝非个例。"可以说全国不分富裕地区还是贫困地区，也不分这个地区是否已有国家允许的税收优惠条款，各地都会实行各种土政策来吸引投资。"张斌表示。

　　昆明理工大学教授秦成逊则认为，人为放松税收征管力度，也是部分地方政府为企业避税甚至逃税"开绿灯"，从而达到招商引资目标的一个手段。

　　例如，出口低报和进口高报可以使已过减免税期限的外商投资企业处于亏损或微利状态。外资企业可以借此规避境外税收，地方政府可以将外商投资稳定在本地，但却损害了中国的税基。

　　通过税收返还等"土政策"带来的税收损失究竟有多少？截至目前，最近的官方大范围调查是2009年国家审计署对17个省区市2008年度和2009年1月至6月的财政管理情况进行的摸底。

　　这次摸底发现2008年1月至2009年6月，有7个省级和59个省以下地方政府及开发区为吸引投资，自行出台税收减免和先征后返政策，或以政府奖励、财政补贴等名义将税收和土地出让金等收入返还给企业，涉及金额125.73亿元；有4个省级和10个省以下地方政府及开发区以购房补贴、购车补贴和人才奖励等名义，向2万多名企业高管返还个人所得税4.63亿元。

　　此外，市政建设配套费等费用的减免、土地出让金的减免，以及对外来企业提供价格低廉的水电天然气、政府再补贴资源供应单位等办法，也是一些地方政府在"费"上做文章的"土政策"。由于一些地方政府对企业收费情况以及政府性基金账目不清，且裁量权掌握在地方本级手里，因此这一部分的不合理减免带来的财政损失很难计量，并容易造成负担摊派的现象。

　　地方政府在享受税收优惠"土政策"带来招商引资之便时，往往也面临纠结。如果一味优惠，会让财政收入吃亏，还会因为"挖墙脚"太猛而不利于邻省、临市关系。为了平衡多个目标，一些地方在推行税收优惠的同时，衍生出了一系列不合理的"怪现象"。

　　中山大学岭南学院财政税务系教授林江对《财经国家周刊》记者表示，地方政府在多个目标之间平衡的结果往往是"亲大疏小"。比如深圳作为特区，地方税收优惠有更宽松的空间，对企业的吸引力很大。它既可以去争取大央企总部入驻，也可以去吸引民营企业。

　　小微企业更容易在地方政府各种利益权衡中"被权衡下去"，造成一方面税收优惠泛滥，另一方面应该得到扶持的却没有得到。

　　2012年5月，北京大学国家发展研究院联合阿里巴巴集团联合发布的《中西部小微企业经营与融资现状调研报告》说，"中西部地区仅29.21%的小微企业感受到了政府的政策扶持"，不足三成。

　　此外，有的园区会利用企业避税心切的特点，在税收奖励上制造"陷阱"，带来更加混乱的市场秩序。

　　"有的地方一方面想吸引投资，一方面又有税收压力，所以会通过承诺一些有水分的返税优惠，先把企业招来再说。"前述税务公司会计人员举例，有的地区先承诺一个很低的返税比例，等企业注册后才发现返税基数并非是企业的实际缴税额，还有的园区事后才说缴税要达到一定额度才能享受返税，甚至有的地方将返税资金先返给一些主管企业的行政部门，层层截留卡扣，企业实际拿不到多少。