国家税务总局关于征求《税务师事务所行政登记和监管办法（征求意见稿）》意见的通知

制定税务师制度应尊重民意要于法有据

郭洪荣        2015年11月10日

2015年11月02日《税务师事务所行政登记和监管办法（征求意见稿）》公开征求意见以来，事务所、学界、协会等民意代表经常与作者讨论两个问题，我们提出的修改意见会被采纳吗？如果不会采纳有什么补救措施？下面就这两个问题谈几点意见。

一、应当相信国家税务总局法规司的执法能力

对于起草单位送审稿会严格按照《规章制定程序条例》（国务院令第322号）、《税务部门规章制定实施办法》（国家税务总局令[2002]1号）进行审查，对于存在缺陷的会要求起草单位进行修改。因此，目前的关键是大家广泛发表意见，找出送审稿的缺陷。

二、如何按程序提出审查建议

如果发布后发现的缺陷，可以根据《规章制定程序条例》（国务院令第322号）第三十五条规定，按程序提出审查建议。第三十五条规定：“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。”

三、征求意见稿重要缺陷的主要情形

（一）没有法律法规依据设定事务所权利和义务违法立法法

《中华人民共和国立法法》第八十条第二款规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。” 如《税务师事务所行政登记和监管办法（征求意见稿）》第三章税务师事务所分所的行政登记、第四章税务师事务所的变更终止、第五章税务师事务所权利，设定了事务所的很多权利和义务，但是却没有法律法规依据，设定所依据的仅是规章和规范性文件。

（二）征求意见稿不符合国务院第91次常务会议精神

国务院第91次常务会议确定的91项“需要进一步改革和规范的其他权力事项”中，有两项是“具有行政登记性质的事项”，一项是“税务师事务所设立审批”；另一项是“对办理税务登记（注销）的核准”。根据国务院的精神，税务师事务所行政登记办法仅应就税务师事务所设立登记作出规定，税务师事务所行政登记办法中有关税务师事务所的监管内容，显然超越了国务院的会议精神。税务师事务所行政登记办法是一个程序法，不应涉及实体性权利和义务，在制定时应避免变成《注册税务师管理暂行办法》（国家税务总局令2005年第14号）及国家税务总局有关文件的翻版。

（三）“国家税务总局是税务师行业主管部门”的规定不符合协会商会脱钩总体方案

税务师协会机构脱钩后税务机关由业务主管转变为行政监管。中办国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》规定：“取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。行业协会商会依法直接登记和独立运行。行政机关依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管。”方案还要求“各行业管理部门按职能对行业协会商会进行政策和业务指导，并履行相关监管责任。”协会脱钩改制后，行政机关由业务主管转变为综合监管，使政府对行业协会商会的管理方式由以行政手段为主转变为依法监管的现代治理方式。现实中，有人没有认识到税务机关对税务师协会由业务主管部门变为综合监管部门的角色变化。如正在公开征求意见的《税务师事务所行政登记和监管办法（征求意见稿）》第四条规定：“国家税务总局是税务师行业主管部门”。第四条中关于“行业主管部门”的定位，显然不符合总体方案关于“综合监管”的定位。实际上，行政主管与行政监管的区别主要表现为：主管强调行政从属关系，行政监管强调行政职能关系。通俗的说，税务机关与税务师行业是主管与被主管的关系，那么税务师行业就成了税务局的家务事，就成了老子和儿子的关系；如果税务机关要与税务师行业是监管与被监管的关系，那么税务师行业与税务机关是公务事，是行政机关与行政相对人的关系。

（四）“税务师事务所应当加入行业协会”的规定不符合协会商会脱钩总体方案

《国务院机构改革和职能转变方案》规定：“促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。”方案还要求：“探索一业多会，引入竞争机制”。

《税务师事务所行政登记和监管办法（征求意见稿）》第六条规定，“税务师事务所应当加入行业协会。”违反了《国务院机构改革和职能转变方案》规定。

“应当加入行业协会”，是关于事务所义务规则的条款，税务机关无权设定事务所应当入会的义务。事务所应根据入会自愿、退会自由的原则，决定是否加入行业协会，以及加入哪个行业协会。因此，第六条应当入会的规定超越了税务机关的职权范围，是应当删除的条款。

（五）事务所股东从业年限规定违反人社部函[2014]144号文件

《人力资源社会保障部关于做好国务院取消部分准入类职业资格相关后续工作的通知》（人社部函[2014]144号）规定：“调整为水平评价类的职业资格不再实行执业准入控制，不得将取得职业资格证书与从事相关职业强制挂钩”。

征求意见稿第二章第九条关于事务所股东条件作出规定：“（五）有取得税务师职业资格后最近连续3年或者取得税务师职业资格前后累计5年在税务师事务所从事鉴证服务或者其他涉税服务业务的经历”。该规定是将职业资格与事务所职业准入挂钩，违反人社部函[2014]144号文件规定。

（六）征求意见稿适用废止文件

征求意见稿还适用了主要内容基本被废止的规章《注册税务师管理暂行办法》（税务总局令第14号），还适用了已被《人力资源社会保障部国家税务总局关于印发<税务师职业资格制度暂行规定>和<税务师职业资格考试实施办法>的通知》（人社部发〔2015〕90号）全文废止的规范性文件《人事部、国家税务总局关于印发〈注册税务师资格制度暂行规定〉的通知》(人发〔1996〕116号)。

《税务师事务所行政登记和监管办法（征求意见稿）》第一章至第六章中有十四条内容依据国家税务总局令2005年第14号文件，具体条款为：第一条、第二条、第四条、第五条、第六条、第七条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条。《税务师事务所行政登记和监管办法（征求意见稿）》第一章至第六章中第三十一条内容依据人发〔1996〕116号文件制定。

14号令的废止情况：《国务院关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2015〕57号）文件，《附件：国务院决定第一批取消中央指定地方实施的行政审批事项目录》第14项规定，取消《注册税务师管理暂行办法》（税务总局令第14号）关于地方税务机关“注册税务师执业核准”的规定。14号令共四十九条被57号文件废止了十一条占全文的20%以上，基本条款第八条至第四十一条共三十四条被57号文件废止十条占基本条款近30%。被57号废止条款具体包括：一是第二条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条关于注册税务师执业备案的规定，二是第二十八条、第三十一条至第三十五条关于税务师事务所设立、变更、分立、合并、注销、资质管理等事务所执业备案的规定。