皖政[2022]60号 安徽省人民政府关于印发安徽省全面实施零基预算改革方案的通知

安徽省人民政府关于印发安徽省全面实施零基预算改革方案的通知

皖政〔2022〕60号       2022-06-01

各市、县人民政府，省政府各部门，各直属机构：

　　现将《安徽省全面实施零基预算改革方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

安徽省人民政府

2022年6月1日

安徽省全面实施零基预算改革方案

　　为进一步深化预算管理制度改革，加快建立标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)，以及《安徽省进一步深化预算管理制度改革实施方案》精神，结合我省实际，制定本方案。

　　一、总体要求

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，全面落实习近平总书记对安徽作出的系列重要讲话指示批示，认真落实省第十一次党代会精神，牢固树立以政领财、以财辅政理念，坚持有效市场与有为政府相结合，进一步完善预算管理制度，创新预算管理方式，从编制2023年预算起，在全省范围内全面实施零基预算改革，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，增强党委、政府决策部署保障能力，推动经济社会高质量发展，为加快建设现代化美好安徽提供财力支撑。

　　二、编制政府年度重点保障事项清单

　　各级财政部门会同相关部门围绕党中央、国务院及省委、省政府决策部署，编制具有战略性、全局性、基础性的公共服务、产业扶持、重点建设项目三类政府年度重点保障事项清单，明确事项名称、保障对象、保障内容、保障标准、保障方式、保障期限、支出责任等。

　　(一)编制公共服务项目清单。主要包括教育、卫生健康、养老托幼、社会救助、文化体育等领域重大公共服务事项。各级财政部门会同主管部门根据中央及省规定的基本公共服务领域保障内容、保障范围、保障标准、分担比例等，以及同级党委、政府确定的其他重大公共服务事项，编制公共服务项目清单。各级财政主要保障普惠性、基础性、兜底性的基本公共服务事项，避免大包大揽、过高承诺。基本公共服务以外事项，更多通过市场化方式提供。各级要首先保障中央及省规定标准的落实。

　　(二)编制产业扶持项目清单。主要是根据各级国民经济发展规划确定的产业发展方向，需重点扶持的关键领域、关键环节项目，重点是三次产业高质量协同发展领域重大项目。各级行业主管部门要提前谋划储备项目，采取竞争立项、评审论证、公开公示等程序，确定具体支持对象、支持方式、支持标准、支持周期等，并按照轻重缓急进行排序。各级财政部门根据同级党委、政府年度重点工作安排，对各部门申报的支持项目，结合当年财力状况进行审核评估，统筹编制产业扶持项目清单。未能纳入当年产业扶持清单支持的项目，列入以后年度滚动支持。严格控制竞争性领域财政投入，减少直接补助、无偿补助等扶持方式，更多采取政府引导基金、融资贴息等市场化方式支持。

　　(三)编制重点建设项目清单。主要包括交通、水利、农业等领域基础设施建设项目，以及数据中心等重大信息化建设项目。各级财政部门会同相关部门，根据同级党委、政府决策部署，以及上级和同级有关部门批准的投资计划，编制重点建设项目清单，明确具体项目、实施计划、支出标准、分担比例、筹资方案等。纯公益性项目以财政保障为主，根据财力可能、发展需要，合理确定建设规模、标准和实施进度。有一定收益项目要通过地方政府专项债券、市场化融资等多种方式筹集建设资金，更多发挥市场作用。

　　(四)加强项目清单动态管理。政府年度重点保障事项清单是相关领域预算安排的重要依据，与年度预算同步编制，每年根据实施情况、资金使用绩效、年度重点工作变化等动态调整和完善。各级财政部门要将政府年度重点保障事项清单随年度预算提交同级政府审定。

　　三、创新预算编制方式

　　(一)取消支出基数。打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。

　　(二)分类编制预算。保工资、保运转支出，实行以定员定额为主的预算编制方法，根据组织、编制、人力资源社会保障、公务用车管理等部门批准的机构编制、实有人员、基本工资、津贴补贴、公务用车等基础信息，按照各级财政部门制定的定员定额标准据实编制。政府年度重点保障事项清单支出，根据清单所列事项细化编制到具体单位、地区。其他项目支出实行先有项目后有预算的编制方法，各部门要提前谋划储备项目。

　　(三)健全支出预算排序机制。各级预算原则上按以下顺序安排：“保基本民生、保工资、保运转”支出，地方政府债券还本付息支出，政府年度重点保障事项清单确定的支出，部门必须开展的一般事业发展支出和其他支出。

　　四、推进财政资金统筹整合

　　(一)加强财政资金统筹。各部门要根据政府年度重点保障事项清单，梳理、整合、重构部门主管的项目资金，聚焦支持保障清单所列事项。推动跨部门资金统筹整合，对目标相近、内容类同的财政资金原则上由一个行业主管部门牵头管理。对跨级次、跨区域的重大战略任务，根据支出责任实行省、市、县(市、区)分级共担。

　　(二)强化部门和单位收入统筹。各部门和单位要将取得的各类收入纳入部门或单位预算，在部门非财政拨款收入可以满足支出需要时，不得申请新增财政拨款。严禁将政府非税收入征收情况与征收单位预算申请及安排挂钩。

　　(三)健全专项资金退出机制。专项资金预算一年一定，执行期限最长不超过3年。政策已到期、目标已完成、绩效评价结果较差或不再具备执行条件的项目，一律清理退出。未定执行期限项目，要逐项明确执行期限。编制2023年预算时，对执行超过3年的专项资金逐项清理退出。

　　五、硬化预算约束

　　(一)加强预算执行管理。将过紧日子作为预算管理长期坚持的方针，严控一般性支出。执行中原则上不出台新的增支政策，确需出台的政策，通过统筹当年相关资金解决，统筹当年资金无法解决的，纳入以后年度预算安排。严禁出台溯及以前年度的增支政策。未按预算管理规定履行审批程序，不得在政策文件、会议纪要等中对财政经费作出新增设立、提标扩面、增加额度等规定。

　　(二)盘活存量资金。健全预算执行通报机制，全面追踪转移支付资金在省、市、县(市、区)分配、拨付、使用情况。对未按时下达的转移支付、涉企补助资金、预计当年无法形成支出的项目资金，各级要及时收回预算，依规统筹用于经济社会发展亟需支持的领域。落实部门结转结余资金定期清理制度，除按规定留用外，一律收回预算统筹。

　　(三)健全激励约束机制。完善年度预算安排与人大审查、巡视巡察、审计监督等发现问题及预算执行情况、绩效评价结果等挂钩机制，原则上优先保障绩效好的项目，削减或取消预算执行率偏低、绩效较差、发现问题较多的项目。

　　六、深化配套制度改革

　　(一)深化预算绩效管理。将绩效管理实质性嵌入预算编制、执行、监督全过程。新增重大政策和项目，按规定开展事前绩效评估，未开展评估或评估未通过的，一律不得纳入预算安排。对实施期超过一年的重大政策、项目实行全周期跟踪问效。

　　(二)加快预算支出标准体系建设。加强基本支出定员定额管理，根据履职需要、市场价格、实际支出水平等情况，动态调整完善基本支出标准体系。以政府年度重点保障事项清单为基础，根据支出政策、项目要素及成本、财力水平、实际执行情况等，加快推进项目支出标准体系建设。

　　(三)实施项目全生命周期管理。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。牢固树立“先谋事、再排钱”理念，提前研究谋划，常态化开展预算项目储备。加强项目入库、安排、分配、拨付、退出全流程管理，完善项目库滚动管理和定期清理机制，提高项目管理水平。

　　七、强化组织保障

　　(一)强化统筹协调。各地各部门要充分认识实施零基预算改革的重要意义，把实施零基预算改革工作作为优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的重要手段，加强组织领导、强化协同配合，确保改革工作有序实施、取得实效。

　　(二)强化责任担当。各级财政部门牵头零基预算改革工作，加强对预算部门的业务指导，改进预算审核方式，完善配套制度。各级预算部门是零基预算实施主体，要切实转变预算编制和执行理念，加强内部沟通协调，落实落细各项改革任务。

　　(三)强化智慧治理。完善预算管理一体化系统，规范各级预算管理要素、业务流程和控制规则，加快大数据智能化开发利用，推进数据信息互联互通、共享共用，实现资金来源去向全程留痕、可追溯，为全面实施零基预算改革提供有效支撑。

《安徽省人民政府关于印发安徽省全面实施零基预算改革方案的通知》政策解读

　　近日，省政府印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》(皖政〔2022〕60号，以下简称《方案》)。现将有关政策解读如下：

　　一、制定背景

　　近年来，按照党中央、国务院及省委、省政府决策部署，我省财政预算制度改革持续发力、纵深推进，预算安排科学性不断增强，全省预算管理水平不断提升，为推动全省经济社会高质量发展提供了坚实保障。但同时，我省预算管理还存在零基预算理念不够深入，一些领域支出固化僵化，财政资金配置效率和使用效益有待提高，财政保障党委、政府决策部署落实能力需要进一步增强等问题。

　　《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)强调，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。我省进一步深化预算管理制度改革实施方案明确，推进零基预算改革。为贯彻落实中央及省有关部署，省财政厅起草了《方案》，提请省政府印发实施。

　　二、总体考虑及起草过程

　　牢固树立以政领财、以财辅政理念，坚持有效市场与有为政府相结合，进一步完善预算管理制度，创新预算管理方式，从编制2023年预算起，在全省范围内全面实施零基预算改革，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，增强党委、政府决策部署保障能力，推动经济社会高质量发展，为加快建设现代化美好安徽提供财力支撑。

　　省财政厅根据中央及省有关要求，认真梳理当前预算管理中存在的问题，学习借鉴沪苏浙、广东、青岛等地经验做法，在此基础上，研究起草了《方案(征求意见稿)》，广泛征求了各市、县(区)财政部门和省直有关单位意见建议并修改完善后，经研究，形成《方案(送审稿)》。按规定进行合法合规性审查后，报经省政府第179次常务会议审议通过，以省政府名义印发。

　　三、主要内容

　　《方案》由七个部分内容组成。

　　第一部分，总体要求。从编制2023年预算起，在全省范围内全面实施零基预算改革，打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制。

　　第二部分，编制政府年度重点保障事项清单。围绕党中央、国务院及省委、省政府决策部署，编制具有战略性、全局性、基础性的公共服务、产业扶持、重点建设项目三类政府年度重点保障事项清单，强化重大战略任务财力保障。

　　第三部分，创新预算编制方式。取消支出基数，所有预算支出均以零为基点，根据不同类型支出分类编制预算。健全支出预算排序机制，进一步提高预算安排的科学性。

　　第四部分，推进财政资金统筹整合。梳理、整合、重构部门主管的项目资金，健全专项资金退出机制，明确专项资金预算一年一定，执行期限最长不超过3年。强化部门和单位收入统筹，严禁将政府非税收入征收情况与征收单位预算申请及安排挂钩。

　　第五部分，硬化预算约束。将过紧日子作为预算管理长期坚持的方针，加强预算执行管理，对未按时下达的转移支付、涉企补助资金、预计当年无法形成支出的项目资金，及时收回预算，依规统筹用于经济社会发展亟需支持的领域。完善年度预算安排与人大审查、巡视巡察、审计监督等发现问题及预算执行情况、绩效评价结果等挂钩机制。

　　第六部分，深化配套制度改革。依规对新增重大政策和项目开展事前绩效评估，对实施期超过一年的重大政策、项目实行全周期跟踪问效。加快预算支出标准体系建设。牢固树立“先谋事、再排钱”理念，实施项目全生命周期管理。

　　第七部分，强化组织保障。从强化统筹协调、强化责任担当、强化智慧治理等方面提出具体要求，确保改革工作有序实施、取得实效。

　　四、创新举措

　　《方案》结合我省财政预算管理实际，全面落实中央及省部署要求，提出多项创新性举措，主要体现在四个“突出”上：

　　一是突出“保重点”。将落实党中央、国务院及省委、省政府重大决策部署作为预算安排的首要任务，编制政府年度重点保障事项清单，将省委、省政府年度重点工作，基本民生、基本公共服务重大项目等，纳入清单优先保障。

　　二是突出“破基数”。针对当前支出固化、“钱等项目”等现象，打破预算安排和资金分配的基数依赖，按照“项目跟着政策走，资金跟着项目走”原则，推动部门提前做好项目谋划、征集、储备等前期工作，做到“先谋事、再排钱”，实现预算一经批准，资金能够立即拨付实施主体，尽快形成实物工作量，避免资金沉淀浪费。

　　三是突出“促统筹”。围绕党委、政府重点工作，重构部门主管的项目资金，推动跨部门资金统筹整合，健全重大战略任务省、市、县分级共担机制，通过财政资金的整合，推动提升政府部门工作的系统性、整体性、协同性，从源头解决政策碎片化、项目分散化等问题，更好发挥财政资金引导撬动作用，集中财力办大事，确保党委、政府决策部署有效落实。

　　四是突出“提绩效”。健全预算安排与绩效管理、审计发现问题、财会监督等挂钩机制，及时盘活存量资金，加强资金使用全过程监管，构建“谁用钱、谁负责，花钱要有效、无效必问责”的资金使用机制，量入为出、精打细算，把财政资金每一分钱都用在刀刃上、花在紧要处，切实提高财政资源配置效率和资金使用效益。