湘政发[2021]14号 湖南省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见

湖南省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见

湘政发[2021]14号   2021-11-26

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　为进一步贯彻《中华人民共和国预算法》及其实施条例，落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)，结合我省实际，现就进一步深化预算管理制度改革提出以下实施意见。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻习近平总书记考察湖南重要讲话精神和党中央、国务院各项决策部署，坚持以人民为中心，坚持稳中求进工作总基调，坚持统筹发展与安全，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，进一步完善预算管理制度，提升预算管理规范化科学化标准化水平，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，为全面落实“三高四新”战略定位和使命任务、建设社会主义现代化新湖南提供坚实保障。

　　——坚持党的全面领导。将坚持和加强党的全面领导贯穿改革全过程。全面贯彻零基预算理念，坚决落实过紧日子要求，统筹各类财政资源，优化财政支出结构，增强预算对中央和省重大政策的保障能力。

　　——提高资源配置效率。坚持有效市场与有为政府，优化财政支出结构，完善财政政策调控功能，加大对社会资本引导力度，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化政府再分配调节功能，兜牢基本民生底线，持续增进民生福祉。

　　——强化预算刚性约束。坚持预算法定，明确责任，规范管理。实行预算编制和执行全方位、全过程监控，强化对权力运行的制约和监督。

　　——切实防范财政风险。统筹当前和长远，尽力而为，量力而行，确保预算安排与经济发展相协调，与财力状况相匹配，杜绝脱离实际过高承诺，牢牢守住风险底线，推动可持续发展。

　　二、加强预算统筹，增强重大战略任务财力保障

　　(一)建立大事要事保障机制。预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署和省委、省政府工作要求作为首要目标，省级财政部门牵头编制省级大事要事保障清单，相关业务主管部门依据清单逐项细化，明确任务目标、优先顺序和事权划分，制定资金保障方案;市县财政部门对照省级清单，结合本地区实际，相应编制本级保障清单。各级各部门要统筹上级转移支付和本级专项资金、政府性基金、国有资本经营预算等资金，按照事权划分承担支出责任，形成全省协同保障机制。优先保障清单事项，未按规定保障到位的，原则上不得安排其他事业发展支出。

　　(二)改革预算安排方式。预算安排先定政策，后定资金，原则上不再采取切块方式新增预算。除法律有明确规定外，支出安排不与财政收支增幅或生产总值挂钩，不与专项收入、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入等非税收入挂钩。打破支出基数概念和僵化固化格局，加大存量资金与新增预算、结转资金与年度预算、财政拨款与单位资金的统筹力度，强化民生重点支出保障。

　　(三)加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、政府信用、国有资源(资产)等政府性资源获取的收入，按规定全面纳入预算管理，重点加大对特许经营权、公共资源有偿使用等收入的管理力度，统筹安排预算支出。完善收费基金清单管理，列入清单的收费基金按规定纳入预算，清单外不得擅自设立收费项目。合理确定国有资本收益上缴比例，稳步提高国有资本经营预算调入一般公共预算比例。

　　(四)实行全口径部门预算。各部门和单位要在财政拨款和财政专户管理资金基础上，将事业收入、经营收入等单位资金全部纳入部门或单位预算管理，全面反映各项收入来源及构成，不得扩大或隐瞒收入，不得在预算之外保留其他收入项目，未列入预算的收入不得安排支出。按照“预算一个盘子、支出一个口子”的原则，统筹各类预算收入，统一安排各项支出，形成资金合力，保障部门正常运转和事业发展需要。合理安排资金使用顺序，在非财政拨款资金可以满足支出需要时，原则上不得新增申请财政拨款。

　　(五)全面盘活各类存量资源。扩大存量资金清理范围，政府性基金预算结转资金超过该项基金当年收入的20%部分、国有资本经营预算结转资金的50%，调入一般公共预算统筹使用。除按规定保留的财政科研经费外，部门基本支出、“三公”经费、结转一年以上的项目支出等财政拨款，以及沉淀闲置、低效无效的单位资金全部收回或上缴财政，统筹用于保障民生重点支出需要。分类盘活行政事业单位存量资产，加大低效运转、闲置、超标准配置以及临时配置资产调剂使用力度，难以调剂且达到处置标准的，按规定予以处置;短期内难以市场化方式出售变现的经营性资产，以委托管理、公开招租等方式提高资产效益;有经营能力的资产，通过资本注入等方式划入国有企业，增强国有企业融资造血能力。鼓励有条件的地区建立公物仓，统一管理、统一调配、统一处置闲置资产。完善政府性资源资产市场化出租出借和交易处置制度。

　　(六)推进专项资金深度统筹整合。各主管部门要合理确定所管理专项资金的支出方向和任务清单，并根据年度重点工作需要动态调整。在专项资金使用范围内，合规赋予市县一定统筹能力，不得在中央和省规定外下达市县资金使用约束性任务，不得设置“玻璃门”固化资金用途。涉及多个领域的重大项目，优先采取跨部门、跨专项统筹的方式保障项目资金需要。支出方向相近的专项资金，探索建立部门协同联动机制，目标共商、政策共定、项目共管、信息共享，避免重复投入。

　　三、优化资源配置，提升财政政策资金效能

　　(七)坚决落实过紧日子要求。建立节约型财政保障机制，精准保障重点刚性支出，严格控制一般性支出，厉行节约办一切事业。严禁违反规定乱开口子、随意追加预算。清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。精简举办节庆、晚会、论坛、赛事等活动，加大市场化运作力度，压减财政补助规模。严格控制政府性楼堂馆所建设，从严控制、按标准配备资产。各级预算安排要优先保障“三保”和政府债务还本付息等刚性支出。刚性支出保障能力不足的地区，“三公”经费、办公经费、会议费、培训费等行政经费再压减20%以上，非重点非刚性支出一律不得安排。

　　(八)实施项目全生命周期管理。坚持资金跟着项目走，将项目作为部门预算管理和各类资金分配的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入项目库。提前储备项目，做细做实项目库。各部门作为项目管理主体，应于每年6月30日前启动下年度项目储备工作，科学设置项目入库条件，明确立项依据、实施期限、预算需求等要素，做好可行性研究论证、入库评审等前期工作。根据预算控制数，将实施条件成熟的项目按轻重缓急有序纳入预算项目库，待预算批准后立即推进实施，要素不完整或未完成前期工作的项目，不得纳入预算项目库，不得安排预算。对项目库实行滚动管理、动态调整，优先保障在建工程等正在实施的项目资金需求，不得盲目铺摊子上新项目;对实施进度缓慢、难以达到预期目标的，相应调减或取消预算安排。

　　(九)改革竞争性领域财政支持政策。厘清政府与市场的关系，准确把握财政政策和资金支持方向，严格控制竞争性领域财政投入，强化对具有正外部性创新发展的支持，推动资本、技术、人力资源等各类生产要素市场化配置。优化竞争性领域财政支持方式，严格限制以竞争性评审方式对市场主体给予直接补助，确需采用的，应事先公布评审条件，规范评审程序，开展集体决策，确保市场统一和公平竞争;鼓励以结果为导向，根据项目进度、经济贡献、研发成果等预设目标完成情况予以“后补助”;积极运用贷款(债券)贴息、担保费(保费)补贴、风险补偿等间接支持方式，发挥财政资金杠杆作用，拓宽融资渠道，降低融资成本，分担融资风险，引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业支持力度。

　　(十)规范发展政府投资基金。政府投资基金设立应聚焦需要政府调节的关键性、创新型领域。基金布局应适度集中，同一行业领域设立多支目标雷同基金的，应进行整合调整。鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金。强化对基金出资的预算约束，财政出资应足额纳入预算。不得将地方政府债券资金用于基金注资，未足额保障“三保”和政府债务还本付息等刚性支出的地区不得安排资金新设基金。完善基金内部治理结构，优化项目投资决策程序，加快基金投资进度，从严控制管理费用，强化运营绩效管理，财政部门会同相关部门对基金实施绩效评价，评价结果作为基金存续、计提管理费的重要依据。合理确定基金回报机制，坚持收益共享、风险共担，探索对社会资本合规适度让利，调动社会资本出资积极性，但不得约定本金不受损失或保底收益等条款，转嫁投资风险。健全基金退出机制，基金绩效达不到预期、资金长期闲置或募集社会资本低于约定下限的，财政出资可按规定退出。

　　(十一)推进财政支出标准化。建立以基本支出标准、项目支出标准、重大基本公共服务支出标准为主体的财政支出标准体系。基本支出标准采取人均定额、物均定额、按比例计提等方式确定;项目支出标准根据行业类别、项目类型分类制定;基本公共服务保障标准根据国家基础标准，结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素因地制宜制定。下级基本公共服务保障标准报上级备案后执行，不得低于上级基础标准，也不得脱离实际追求过高标准。根据经济社会发展、物价变动和财力变化等因素，动态调整支出标准。

　　(十二)推动预算绩效管理提质增效。将预算绩效管理理念贯穿资金、资产、资源配置全过程，花钱必问效、无效必问责。加强对转移支付资金、重大投资项目以及国有资本资产使用等重点领域的绩效管理，研究开展事前绩效评估，探索财政支出未来收益评估，强化对大事要事保障情况、财政政策的可行性、有效性和可持续性的绩效评价。进一步强化财审联动机制，信息共享、指标共商、成果共用、整改共促。将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，低效无效资金一律削减或取消。

　　四、规范预算执行，硬化预算约束

　　(十三)强化预算对执行的控制。坚持先有预算后有支出，严格执行经人大批准的预算和人大常委会批准的预算调整方案，非经法定程序不得调整，严禁出台溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原则上通过以后年度预算安排支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。规范预算调剂行为，确有需要的，严格按程序报批。提高年初预算细化程度，除据实结算等特殊项目的转移支付外，提前下达的一般性转移支付预计数和专项转移支付预计数的比例一般分别不低于90%、70%。强化预算执行与资金安排挂钩机制，对年初预算细化程度低、预算执行进度慢、支出管理不规范的资金，相应调减预算安排。

　　(十四)规范财政国库资金管理。政府全部收入和支出实行国库集中收付管理，优化审核流程，实行全流程电子支付。全面清理预算单位特设账户，对确有必要保留的实行穿透式管理，动态掌握收支明细和实时余额。严禁将国库资金违规拨入财政专户、特设账户等。规范按权责发生制列支事项，市县财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。进一步加强财政暂付性款项管理，除已按规定程序审核批准的事项外，不得对未列入预算的项目拨付资金，严禁通过调整账目等方式虚假清理暂付性款项。到2023年底，各级财政暂付性款项累计余额不得超过同级一般公共预算和政府性基金预算支出之和的5%。实行国库最优库底资金管理，实现国库库款按月预测和实时风险预警。

　　(十五)加强财政直达资金管理。按照中央规定稳步扩大直达资金范围。完善直达资金分配审核流程，加快拨付使用进度。建立部门协同监控机制，依托直达资金监控系统对资金使用情况实时监控，重点关注民生类资金流向，强化从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位监管，资金监管“一竿子插到底”，确保资金直达使用单位、直接惠企利民，防止挤占挪用、沉淀闲置。

　　(十六)完善政府财务报告体系。建立完善权责发生制政府综合财务报告制度，全面客观反映政府资产负债与财政可持续性情况。健全财政总预算会计制度，将财政财务信息内容从预算收支信息扩展至资产、负债、投资等信息。建立统一规范的单位会计核算科目体系，完善权责发生制会计核算基础，提高政府财务报告编制质量。完善国有资产管理情况报告制度，做好政府财务报告与决算报告、国有资产报告、政府债务报告等相衔接，加强政府财务报告分析利用，提升管理绩效。

　　(十七)拓展政府采购政策功能。把支持创新、绿色发展等政策功能目标嵌入政府采购需求管理，围绕全省重点产业和特色优势产业，强化“绿色”采购政策功能，推动在工程招投标、医药采购等领域政策协同。建立支持创新产品及服务、中小企业发展等政策落实的预算编制和资金支付控制机制，积极推进免担保的政府采购合同线上融资。细化政府采购预算编制，确保与年度预算相衔接，对已列入部门预算的采购项目，采购单位可提前开展政府采购活动。规范政府购买服务行为，对于适合以市场化方式提供的服务事项，应当依法依规实施政府购买服务。坚持费随事转，实行政府购买服务事项 “负面清单”管理，人员招(聘)用、劳务派遣方式用工及设置公益性岗位等事项不得纳入政府购买服务范围，防止出现“一边购买服务，一边养人办事”的情况。

　　五、加强风险防控，推动财政可持续发展

　　(十八)健全地方政府依法适度举债机制。严格实行地方政府债务限额管理和预算管理，除依法发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以其他任何方式举借债务。做好专项债券项目储备、合规性审核和风险评估工作，实现融资规模与项目收益相平衡，债券期限与项目期限相匹配，发债进度与项目实施进度相衔接，提高专项债券管理绩效。完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。加强风险评估预警结果应用，对债务风险高的地区，采取调减新增债务限额分配等约束性措施，有效前移风险防控关口。

　　(十九)防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，妥善处置和化解隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，决不允许地方政府新增隐性债务上新项目，政府投资项目无资金来源不立项、无预算不开工，探索实行高风险地区政府投资项目上级财政开工核准制。金融机构要审慎合规经营，尽职调查、严格把关，严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，加快推进市场化转型，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，切实防范恶意逃废债。完善风险应急处置机制，分类施策，及时响应，防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

　　(二十)防范化解财政运行风险隐患。强化中期财政规划管理，对政府与社会资本合作、重大基础设施建设等各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。增强中期财政规划与国家和省发展规划的衔接，增强部门、行业发展规划与中期财政规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束。加强社保基金管理，完善投资运营机制，做好基金保值增值，坚持精算平衡，促进基金平稳运行。积极做好养老保险全国统筹准备，压实市县支出责任，严格规范基金收支，加强基金运行监测，防范待遇支付风险。完善工伤保险省级统筹，推进医疗、失业等社保基金省级统筹，根据收支状况及时调整完善缴费和待遇政策，促进收支基本平衡。

　　(二十一)加强财政承受能力评估。对涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目，要将财政承受能力评估作为必要前置审查环节纳入决策程序，做好事前论证、需求测算和风险评估等工作，重点评估对财政支出的当期和长远影响，确保在财政承受能力范围以内。对评估认定不具备实施条件或存在风险隐患的，一律不得实施，已实施的要全面清理，不符合中央和省政策规定、超出财政承受能力的，要坚决取消。省级各部门出台政策要考虑市县财政承受能力，市州出台政策要统筹考虑所辖城市区和财政省直管县财政承受能力，并按照财政事权和支出责任划分，相应制定补助政策。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应负担部分外，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。

　　六、严格预算监管，提高预算管理信息化水平

　　(二十二)强化预算管理主体责任。严肃各项财经纪律，坚守底线，不踩红线。各级党政“一把手”对本地区重大预算管理违法违规行为和财政运行风险负总责，各部门和单位对预算完整性、规范性、真实性以及预算执行结果负责，强化部门对所属单位预算执行的监控管理职责。完善预算决策机制和程序，各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应当按程序报本级党委和政府审议;各部门预算草案应当报本部门党组(党委)审议。

　　(二十三)规范政府收入预算管理。实事求是编制收入预算。严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。严格落实各项减税降费政策，严禁收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准，也不得违法违规制定实施各种形式的歧视性税费减免政策。依法及时足额征收预算收入，按规定准确列入一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，着力提高收入质量，严禁虚收空转或混淆预算管理方式，对经核查发现虚增收入的地区，一律按虚增额的50%扣减转移支付。

　　(二十四)加大预决算公开力度。预决算公开范围由政府、部门扩大到部门所属单位，各单位应在主管部门批复其预决算后20日内公开本单位预决算信息。细化预决算公开内容，推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算，部门和单位会议、培训、节庆、晚会、论坛、赛事等经费预算及执行情况连同预决算一并公开，并对机关运行经费、财政专户等事项作出说明;转移支付资金管理办法及绩效目标、预算安排情况等依法依规向社会公开;国有资本经营预算收入细化公开到具体企业;推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。

　　(二十五)推进预算管理一体化系统全面贯通。按照中央部署建设全省统一的预算管理一体化系统，力争2022年全面运行，规范各级财政预算管理业务流程、管理要素和控制规则，整合预算编制、执行、决算、资产、采购、会计核算等业务环节，统一数据标准，实现各级财政之间、财政部门与主管部门之间数据共享共用，财政资金从预算安排源头到使用末端的全链条跟踪监控。积极推动财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门实现基础信息按规定互联共享，以信息化手段支撑预算管理现代化。

　　(二十六)发挥多种监督方式的协同效应。充分发挥党内监督的主导作用，加强财会监督，促进财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力。各级政府、各部门要依法接受各级人大及其常委会、审计部门的监督。推进人大预算联网监督工作。依托“互联网+监督”、惠民惠农财政补贴资金“一卡通”等信息系统，加大对民生资金使用管理情况的监督。强化监督结果运用，对监督发现的问题，严格依规依纪依法追究有关单位和人员责任，加大处理结果公开力度。

　　各地区、各部门要充分认识到进一步深化预算管理制度改革的重要意义，把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求上来，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，主动谋划，精心组织，扎实推进改革。各级财政部门要主动担当履职，牵头推进改革，其他相关部门要强化责任意识，落实改革要求。各地区要按照本实施意见要求，结合本地区实际，细化各项政策措施，切实加强制度建设，夯实改革基础，推进人才队伍建设，确保各项改革任务及时落地见效，推动预算管理水平再上新台阶。

　　本实施意见自发布之日起施行。

湖南省人民政府

2021年11月26日