房地产十年调控政策效果为何屡试不佳

　　近十年来，我国出台了多项房地产调控措施，2005年“国八条”，2006年“国六条”，2007年“9·27房贷新政”，2008年“国十三条”，2009年“国四条”，2010年新“国十条”，2011年新“国八条”，2013年“国五条”等。这些房地产调控政策虽产生了一定的成效，但执行效果也非常有限。
　　
　　一方面，供求关系暂时改善，房价拐点逐步显现。保障性住房政策具有较长时滞，短期效果并不明显。相对来说，打击投机政策的短期效果更为显著。例如，差别化房贷政策加大了支付能力较弱的中小投资者购房难度，限购令直接冻结了市场投机资金。这些属于行政调控手段，涉及环节少、政策漏洞小、见效迅速。
　　
　　另一方面，房价下跌预期尚未形成，市场主体仍然没有回归理性，房地产调控没有得到明显改观。多年来，我国房地产调控政策一直在抑房价与保增长之间摇摆不定。每当房地产投资过热、房价短期涨幅过大，中央政府就启动一轮调控；而当房价趋稳回落、宏观经济增速下滑时，在保增长的思路下，紧缩调控政策屡屡被过度放松甚至转向。中央政府关注房价过快上涨带来的系统性风险和加快保障性住房建设，而地方政府在经济利益的驱动下，更重视土地拍卖收入和房地产对地方经济的拉动作用，热衷于推动中高档商品房建设，在保障性住房建设方面裹足不前。
　　
　　2003年以来，住宅平均销售价格屡调屡高。特别是2008年发生金融危机后，为了避免金融危机的影响，实现“保增长，保民生，保稳定”的目标，国家出台了一系列关于促进房地产市场健康发展的措施，使得之前为了抑制房地产市场过热而推行的政策出现方向性逆转，住宅平均销售价格在经历了2008年的负增长后强势反弹，2009年增幅达到了23.2%，房地产市场又迅速地繁荣起来。虽然这些举措对我国在国际金融危机中保持经济稳定增长起到了重要的作用，也使住房成交面积大幅增加，保障性住房建设、棚户区改造大步进展，但是房地产市场的新一轮繁荣又不断推高房价。2010年以来，由于经济下行的压力，以及地方债偿还风险的出现，土地成交量大量增加，房地产业依然火热，各项房地产调控措施的效果也大打折扣。同时，央行实施稳健实为持续宽松的货币政策导致了通货膨胀和资产价格飙升。较低的利率管制、狭窄的投资渠道，使得持有不动产的增值收益大大超过储蓄或实业投资收益，极大地刺激了人们对房地产的投资投机需求。需求规模急剧增加导致了房价的快速上涨，威胁到国民经济的健康发展。
　　
　　由此看来，房地产调控效果不佳的原因主要在于，我国尚未构建起一个由土地、信贷、税收、行政问责等多种调控手段有机组合而成并有效发挥效力的长效调控机制。房地产开发行业带来的税收贡献与土地出让收入对地方政府影响很大，同时由于较高的调控政策执行成本以及相应惩戒措施没有合理的操作手段等原因，导致了房地产调控处于不理想的状态。以房产税为例，这是发达国家广泛实行并且作用显著的一项房地产市场制度安排。但在我国，房产税制度却远未成型。房产税试点扩围进展迟缓，一些中心城市的试点计划至今没有下文。即使已进行试点的沪、渝两市，由于税收征用范围小，税基狭窄，税率偏低且未实行累进制，对稳定房价也没有发挥应有作用。
　　
　　在现有的政绩考核体制下，地方政府是以地方经济增长和财政收入最大化为效益目标，因此往往在地区经济的规划中倾向于税收贡献与短期效益较强的行业。近些年来，房地产行业的税收贡献率较高，我国现阶段地区经济依赖房地产行业税收贡献的现象比较普遍，特别是地方政府有较多自主支配土地出让收入的权力，地价提高导致房价上涨，使得土地出让收入成为地方政府重要的财政收入来源。
　　
　　而房地产行业调控政策的落实与执行关键是地方政府的执行效力。地方政府推高地价、房价，是为了在地区间的经济竞争中获得优势。调控房价和地方经济发展之间存在一定程度的矛盾，要让地方政府以放弃经济发展为代价，转而全面追求房地产调控效果，是违背地方政府意愿的。当然，客观上复杂的房地产供需市场使得调控政策对作用对象的确定与识别存在难度，地方政府部门在操作环节需要进行详细的界定，这无疑带来了执行难度，增加了执行成本。
　　
　　与国外相比，我国房地产业发展水平还较低，房地产企业的主要业务还在于房地产开发，基本归属于第二产业；而国外的房地产业已成为标准的第三产业，房地产金融和服务业务大大超过建筑业务。虽然在过去很长一个阶段，房地产业是国民经济的重要支柱产业，房地产价格的波动对整个国民经济有着重要影响。但从长远来看，这种以房地产开发形式的“初级阶段”的房地产业很难持续成为国民经济的支柱产业。
　　
　　笔者认为，地方经济发展需要结构上的多元化，从而减少地方政府财政对土地出让金以及房地产行业税收的依赖。中央需要进一步加大保障房监管力度，促使地方加强保障房建设。中央政府对地方政府的政绩考核中针对房地产业发展应以经济为主要指标，以房价调控的绩效为辅助指标，调动地方政府执行政策的积极性，从根本上实现政策制定与执行的统一。
　　
　　作者单位：福建省财政厅