财政的“非税”改革：省级以下财税权力上移 费改税是大趋势所向

       核心观点‍‍‍

       1994年财税改革仍有未竞之路。除了税收改革之外，还有非税领域也需要理顺改革关系。

       第一，省级以下财税权力上移

       1994年分税制改革未明确省以下税收分配，过去地方一直在尝试各种分配改革方式。

       过去十余年撤县并区力度较大，未来省级以下财政体制改革方向预计是提升省级财事权。

       第二，费改税是大趋势所向

       过去有三个明显的费改税趋势，1、交通费改革，以税替费；2环保领域改革，由费改税；3、水资源费改税，试点逐步扩大。

       未来费改税范围或进一步扩大，全面推行水资源费改税，研究教育费附加费改税。

       第三，征税规范性不断提升

       2018年省级和省级以下国税地税机构合并。

       2024年6月，政策进一步明确，未来加大税费征管力度，做到应收尽收、颗粒归仓。

       摘要‍

       近日财政部发布今年上半年财税数据，其中1-6月税收收入和土地出让金同比下滑，非税收入反而逆势扩张。

       地方财政普遍承压之下，平时“并不起眼”的非税科目，大幅逆势扩张，引发市场关注。

       恰逢二十届三中全会闭幕，市场聚焦新一轮财税改革和央地关系重塑。新一轮财税改革中未来非税改革，未来将走向何方？

       线索之一，省级以下财税权力上移

      （一）既有框架下省以下地方权力划分探索

       1994年分税制改革未对省以下税收分配进一步明确划分。当前各地省级以下税收的划分特点是经济发展越均衡的地区，省本级税收占比越低，经济发展不均衡地区、经济不发达地  区，省级财政倾向于多收税再进行转移支付。

      （二）预计财事权力在市、省级政府逐级上移

       未来省级以下财政体制改革方向预计将提升省级财权事权。提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力，强化省级政府在教育、科技研发、社会保险、粮食安全、化解债务风险等方面的财政事权。

       由于市辖县社会经济管理权限和财权相对独立，税收上缴比例也较低，过去十余年撤县并区力度较大，市级财权提升。未来土地出让金下降，县级政府财权事权萎缩，可能推动新一轮撤县设区。

       线索之二，费改税是大趋势所向

      （一）过去有三个明显的费改税趋势

       税费同为政府财政收入的形式，但地位差距仍大。税收具有强制性，征税行为由法律强制性保障实施，而收费依据较为分散，税收征收效率普遍高于收费征收效率。

       2009年，六项费用退出历史舞台，提高成品油消费税，实现以税替费。2018年，环境保护税法出台后，环保税取代排污费。2016年起，水资源费改税开启试点并逐步扩大。

      （二）未来费改税范围或进一步扩大

       二十届三中全会《决定》提出，落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

       线索之三，征税规范性不断提升

      （一）国税地税合并，税费征管更加高效统一

       2018年国税地税合并，实行以税务总局为主、与省区市党委和政府双重领导的管理体制，并将更多力量向业务部门和一线部门倾斜，强化税务稽查力量。并将各项社会保险费交由税务部门统一征收。征管效率不断提高。

      （二）土地出让金由国土转至税务征收

       税务部门的征缴能力强于自然资源部门，征收力度加强，征收程序更加规范。相应地2022年起全面实施国有土地使用权出让收入征管划转工作。

       未来征税规范性将不断提升。加大税费征管力度，完善部门数据共享，堵塞制度漏洞，应收尽收、颗粒归仓。

       风险提示：政策理解不透彻，经济走势不确定，海外宏观政策紧缩和地缘政治冲突超预期。

      目 录

       线索之一，省级以下财税权力上移

       线索之二，费改税是大趋势所向

       线索之三，征税规范性不断提升

       引 言

       二十届三中全会闭幕，市场对未来或有新一轮财税改革给与极高关注。

       本轮财税改革将聚焦央地关系重塑，而央地关系探讨中，市场已对消费税、增值税等主要税种进行了充分的研究探讨，对非税的关注相对较少。

       恰好近日财政部发布今年上半年财税数据，其中1-6月税收收入和土地出让金同比下滑，非税收入反而逆势扩张。市场再度关注一个问题——未来非税改革，还有哪些领域需要推进？

       正 文‍‍

       1 线索之一，省级以下财税权力上移

      （一）既有框架下省以下地方权力划分探索

       1994年分税制改革未对省以下税收分配进一步明确划分。

       1996年，财政部发文，为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级。

       2002年，财政部发文提出合理划分省以下各级政府财政收入原则：省以下地区间人均财力差距较小的地区，要适当降低省、市级财政收入比重，保证基层财政有稳定的收入来源，调动基层政府组织收入的积极性；省以下地区间人均财力差距较大的地区，要适当提高省、市级财政收入比重。

       2013年，省级财政逐步下放，如推进省直管县财政改革。要求要将省直接管理县财政改革与建立县级基本财力保障机制有机结合，对实现基本财力保障目标较为困难的县，省级政府要加大调控力度，将财政体制核定到县、转移支付测算下达到县。

       当前各地省级以下税收的划分，不同地区有不同经验。经济发展越均衡的地区，省本级税收占比越低。

       总体来看，东部除广东、河北外，省本级税收占比较低，西部占比较高。

       主要是由于东部经济发展较为均衡（如浙江、江苏等），省级财政倾向于放权，对市县的财政稳步下放，省级主要对增量部分进行集中。

       经济发展较不均衡地区（如广东、四川等），省级财政倾向于多收税再进行转移支付。

       相应地，不发达省份市县分税比例低，市县财政更加困难，更依赖转移支付。

       以财政收入规模、省级税收占比两个变量制图，可以看出大致呈现负相关关系，即财政高收入省份省本级分税比例较低，如江苏、浙江、山东等，省级公共预算收入占比不足5%，财政低收入省份省本级分税比例较高，如宁夏、海南、甘肃等，省级公共预算收入占比在30%甚至40%以上。

      （二）预计财事权力在市、省级政府逐级上移

       未来省级以下财政体制改革方向，预计是提升省级财权事权。

       2023年3月《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》指出：

      “适度增强省级调控能力。基层三保压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力”。

      “适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权”。

       因此，未来省级统筹的事权、承担的责任进一步扩张，相应地财权也将上收。

       过去十余年撤县并区力度较大，市级财权提升。

       近十余年来，我国行政区划调整较为明显，尤其是撤县设区方面，2012-2023年，县的数量少了154个，市辖区数量增加了117个。

       市辖县与市辖区在行政建制上为相同级别，但在社会经济管理权、财政体制方面有较大的差异。市辖县社会经济管理权限和财权相对独立，税收上缴比例也较低；而市辖区对行政区内部的社会经济管理权限或是上交市级政府、或是需要经过市级政府审批，同时财政体制不独立且税收上缴市比例高。