促进危险废物利用处置的税收政策研究

　　一、引言

　　随着我国经济的快速发展，工业化程度大幅提高，资源大量开发利用，危险废物产生量也逐年增加，存在着巨大的环境风险。2017年我国危险废物产生量达6 936.89万吨，比2016年增长29.8%。为了缓解危险废物排放带来的环境污染问题，我国先后出台了转移联单、危险废物名录、经营许可证等相关管理制度，并配套出台、修订了一系列法律法规、标准和规范性文件，严格监管执法，推动危险废物管控体系的规范和完善。

　　但是危险废物的利用处置仍然存在一些问题。一是综合利用率低。2018年工业危险废物综合利用率为43.7%，处置、贮存比例占到56.3%，需要进一步提高危险废物的资源化利用水平，减少终端处置量。二是设施利用负荷率低。2018年颁发的危险废物经营许可证的核准收集利用处置能力达每年10 212万吨，实际收集利用处置量却只有每年2 697万吨，设施利用负荷率低，仅为26.4%。三是危险废物违法情况依然严重。2019年全国主流媒体公开报道危险废物典型环境违法案件140件，其中无危险废物经营许可证或不按经营许可证规定进行危险废物经营活动的占42.8%，未按要求申报并将危险废物交给无资质方非法处置的占27.9%，私设暗管及渗坑排放危险废物的占14.3%。四是危险废物处理行业门槛高，存在运营资质、资金、技术和管理四大障碍(中国再生资源回收利用协会，2018)，导致企业参与度较低，阻碍了危险废物处理产业的发展。

　　加强危险废物监管、促进危险废物综合利用对于环境风险管控和建设无废城市具有重要意义(郑洋等，2019)。为了推动危险废物处理行业的发展，解决危险废物管理面临的问题，我国不断完善和改进相关税收政策，充分发挥税收的引导和调节作用。一方面，税收优惠政策可以通过减轻税收负担缓解危险废物利用处置相关企业资金不足的问题，同时鼓励企业提高环保技术和综合利用能力，壮大环保产业;另一方面，对危险废物违规贮存、利用、处置征收环境保护税，对合规综合利用的给予免税，有利于遏制危险废物的违法处理行为，并从源头上减少危险废物的产生。因此，为了完善环境税收制度，促进危险废物综合利用和安全处置，助推无废城市建设，合理运用税收政策有着重要的意义和作用。

　　二、促进危险废物利用处置的税收政策现状

　　危险废物的环境风险大，处理不当会对土壤、大气和水体造成严重污染。对危险废物征收环境保护税和实施相关税收优惠政策，是促进危险废物综合利用和安全处置的必要经济调节手段。目前我国促进危险废物综合利用和安全处理处置的税收政策，既包括约束型税收政策，如对危险废物排放征收环境保护税，也包括激励型税收政策，如对危险废物综合利用、安全处置等实施的增值税、消费税和企业所得税等优惠政策，其中以激励型税收政策为主。

　　(一)增值税优惠政策

　　增值税优惠政策体现为对危险废物资源综合利用产品实行增值税即征即退政策。纳税人销售自产的资源综合利用产品或提供资源综合利用劳务，可按规定享受不同比例的增值税即征即退政策。根据资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录，综合利用废显(定)影液、废胶片、废像纸、废感光剂等废感光材料，废旧电池及其拆解物，废催化剂，废旧线路板等危险废物的，可享受增值税即征即退30%的优惠政策。

　　(二)消费税优惠政策

　　消费税优惠政策体现为对废矿物油再生油品免征消费税。废矿物油属于危险废物。我国对以回收的废矿物油为原料生产的润滑油基础油、汽油、柴油等工业油料免征消费税，其中生产原料中废矿物油重量必须占到90%以上，且利用废矿物油生产的产品与利用其他原料生产的产品应当分别核算。该项政策自2013年11月1日起实施，目前实施期限已延长至2023年10月31日。

　　(三)企业所得税优惠政策

　　1.危险废物综合利用享受企业所得税减计收入优惠。企业综合利用资源，按照《资源综合利用企业所得税优惠目录(2008年版)》规定的废物资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得收入，可以在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额。其中，目录里涉及的危险废物有废旧电池、废感光材料、化工废渣、废润滑油等。

　　2.危险废物处理项目可享企业所得税“三免三减半”优惠政策。对于根据全国危险废物处置设施建设规划等全国性规划设立、专门从事危险废物的收集、贮存、运输、处置的项目，依法通过相关验收，且取得危险废物经营许可证，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

　　3.环保设备投资额抵免企业所得税。企业购置并实际使用相关名录里规定的环境保护等专用设备的，该设备投资额的10%可以从企业所得税应纳税额中抵免。《环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2017年版)》中包括废金属破碎分选机、新能源汽车废旧动力蓄电池处理设备、电子废物破碎分选机、危险废弃物焚烧炉等涉及危险废物处理的设备，可享受企业所得税抵免优惠。

　　4.第三方治理企业享受15%企业所得税税率政策。自2019年1月1日起至2021年12月31日止，对符合具有1年以上连续从事环境污染治理设施运营实践，且能够保证设施正常运行、从事环境保护设施运营服务的年度营业收入占总收入的比例不低于60%等条件的第三方污染治理企业，减按15%的税率征收企业所得税。

　　5.符合规定的高新技术企业享受15%企业所得税税率政策。国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。危险废物的处置技术属于《国家重点支持的高新技术领域》中的资源和环境技术，可享受该项税收优惠政策。

　　(四)环境保护税政策

　　1.危险废物违法贮存、利用或处置需缴纳每吨1 000元的环境保护税。不同于大气和水污染物不论是否达标排放均征收环境保护税的原则，危险废物为违法贮存、利用、处置才征收环境保护税。企业事业单位和其他生产经营者在符合国家和地方环境保护标准的设施、场所贮存或处置危险废物的，不属于直接向环境排放污染物，不缴纳环境保护税。

　　2.危险废物综合利用享受环境保护税免税优惠。纳税人对应税固体废物(含危险废物)进行综合利用，并且符合相关环境保护标准以及工业和信息化部制定的工业固体废物综合利用评价管理规范的，可享受环境保护税免税优惠。

　　三、促进危险废物利用处置的税收政策不足

　　虽然目前我国基本建立起覆盖危险废物产生、贮存、利用和处置全过程的环境税收政策体系，但是仍存在一些不足。

　　(一)增值税优惠政策存在不足

　　1.缺乏关于危险废物是否属于垃圾的明确定义。现行的增值税资源综合利用目录采用示例加兜底的表述方式界定垃圾，目录中阐述“垃圾，是指城市生活垃圾、农作物秸杆、树皮废渣、污泥、合成革及化纤废弃物、病死畜禽等养殖废弃物等垃圾”，并没有明确指出包含医疗废物等危险废物，而是用了“等”字进行兜底，但依据以往资源综合利用增值税政策的相关规定，医疗废物属于垃圾范畴。因此，由于各地税务机关关于“等”字的解读不同，对垃圾是否包括医疗废物乃至危险废物的认知不同，导致在实际征管中对于医疗废物及危险废物是否享受增值税即征即退政策，存在不同的处理方式。

　　2.废铅蓄电池等产品类危险废物综合利用税收链条不完整。废铅蓄电池大部分来源于民间，少部分来源于企业。来自民间的部分没有进项税，而来自企业的部分，由于企业将其视为已使用过的固定资产销售，只开具增值税普通发票，导致回收处理企业的增值税进项税额无法抵扣(陈向国，2018)。此外，废铅蓄电池综合利用即征即退比例过低，不利于降低回收处理企业的经营成本，使回收利用产品缺乏价格上的市场竞争力，阻碍了其综合利用水平的提高。

　　(二)消费税优惠政策存在不足

　　1.消费税对危险废物回收利用的免税范围较小。目前我国危险废物回收利用的消费税优惠政策只针对废矿物油一种产品，废铅蓄电池等其他危险废物的回收利用无法享受该项优惠政策，这不利于推动危险废物回收利用的整体发展。

　　2.消费税优惠政策连续性不强。依据《财政部 国家税务总局关于对废矿物油再生油品免征消费税的通知》(财税﹝2013﹞105号)，从2013年11月起，废矿物油再生油品免征消费税，政策实施期限五年，至今该项政策已延长1次，也就是截至2023年。废矿物油的回收利用周期长，对税收优惠政策的连续性要求较高。实施期限仅五年的税收优惠政策增加了企业长期发展的经营压力和不确定性风险。如果免税政策不能延续，企业经营成本将大大提高。企业出于成本和风险的考虑，可能偏向于投资回报快的业务，而非将大量人力、资本投入于耗时耗力的危险废物再生利用产业。

　　(三)企业所得税优惠政策存在不足

　　1.企业所得税优惠方式单一。由于危险废物产生量多，来源广泛，成分复杂，利用处置难度大，因此对资金投入和技术要求高，但目前我国的企业所得税优惠政策过于单一，主要集中于减征、免征以及减计收入等形式，缺乏具体针对环保设备(如折旧方式)、环保技术投资等税收优惠手段，尚不能满足危险废物处理发展的实际需求。

　　2.企业所得税优惠条件设定较为严苛，优惠目录更新较慢。比如企业必须满足一系列条件才能享受高新技术企业15%的优惠税率，而且还需通过高新技术企业资格认定(朱跃序等，2016)。这些条件和认定标准在一定程度上提高了税收优惠政策的门槛，增加了企业享受税收优惠政策的难度和成本。我国大部分环保企业和危险废物处理企业是规模较小的中小企业，难以获得高新技术企业资格。此外，企业只有使用企业所得税优惠目录里的环保专用设备才能享受税额抵免的优惠政策，但是该目录更新较慢，最新一版是2017年的，距上版目录相差10年。

　　(四)环境保护税对危险废物的征税范围较窄

　　在环境保护税制度设计中，企业事业单位和其他生产经营者在符合国家和地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物不属于直接向环境排放污染物，不用缴纳环境保护税，只有违法贮存和处置的才需缴纳环境保护税。这与环境保护税“谁污染谁付费”“排放即征税”“多排多征税、少排少征税”的原则不相吻合，与大气污染物和水污染物不论是否达标排放均征税的原则也不一致。危险废物管理应着重促进废物的减量化和资源化，危险废物的贮存和填埋处置即使符合相关规范，也存在占用土地资源、潜藏环境污染风险等问题(李庆生，2019)。另外，由于《环境保护税法实施条例》规定应税固体废物(含危险废物)的排放量为当期应税固体废物的产生量减去当期合法贮存量、处置量、综合利用量的余额，因此往期产生的固体废物不属于环境保护税的征收范围，导致纳税人可能将自己当期产生的固体废物进行合法贮存先完成当期零申报，之后再超期贮存或违法处置。固体废物的违法行为往往在受到环保处罚时才会被发现，企业一般不会主动对违法贮存、处置的固体废物进行申报;税务部门追缴税款时通常又较难确定违法贮存或处置固体废物的产生时间以及当期产生量等，无法准确计算应纳税款。危险废物的贮存是临时性的处理方式，一般要求不得超过一年。目前《环境保护税法》的规定对于超期或超量贮存或不满足其他法规要求贮存和处置的危险废物起不到调控作用。这种规定既不利于促进危险废物的源头减量、合法贮存和处置，也不利于促进危险废物资源综合利用的发展。

　　(五)税收优惠政策之间缺乏协调性

　　目前我国危险废物的税收优惠政策在制定和执行上缺乏协调性，甚至出现部分政策冲突引起争议等问题，影响政策落地实施效果。如企业所得税规定产品原料中100%利用废旧电池和废感光材料可享受企业所得税减计，但是增值税规定产品原料95%以上利用废旧电池、废感光材料就可享受增值税即征即退(于佳曦等，2018)，且资源综合利用企业所得税优惠目录的范围整体上小于增值税优惠目录范围。增值税和企业所得税的资源综合利用目录里关于税收优惠政策的适用品类、条件和技术标准等存在不同，增加了税务部门和纳税人对政策理解和应用的难度，影响政策落地实施效果。

　　四、促进危险废物利用处置的税收政策完善建议

　　(一)完善增值税资源综合利用优惠政策

　　一是扩大资源综合利用产品和劳务优惠范围。对危险废物收集、综合利用和处置劳务给予与《增值税资源综合利用目录》里垃圾处理劳务相同的70%即征即退优惠，并明确将危险废物综合利用产品全部纳入增值税优惠目录。二是加大扶持力度，适当提高危险废物综合利用产品和劳务增值税即征即退比例，比如将废铅蓄电池综合利用产品增值税即征即退比例由30%恢复为《工业和信息化部 环境保护部 商务部发展改革委 财政部关于促进铅酸蓄电池和再生铅产业规范发展的意见》(工信部联节﹝2013﹞92号)规定的50%。三是调整和优化废铅蓄电池等产品类危险废物增值税政策。由于废铅蓄电池回收企业增值税进项税额较难抵扣，因此可考虑对回收企业采用简易计税办法，按3%税率征收增值税。

　　(二)扩大危险废物回收利用的消费税免税范围并提高优惠政策连续性

　　一是将废铅蓄电池等产品类危险废物再生品逐步纳入消费税优惠政策的覆盖范围。可以采用直接免税的方法，或是针对“销一收一”的生产企业，依据其回收量或回收率，对部分消费税实行先征后返的优惠政策，降低企业税负。二是根据危险废物回收利用产业资金需求大和投资回报周期长等特点，提高税收优惠政策的连续性和长期性。比如，目前废矿物油再生油品免征消费税的实施期限仅到2023年10月31日，建议继续延长废矿物油再生油品免征消费税的政策。

　　(三)加大促进危险废物利用处置的企业所得税优惠

　　一是扩大企业所得税优惠政策的覆盖范围，明确对符合规定的危险废物收集、贮存、运输、利用、处置企业给予企业所得税减按15%税率征收的优惠政策;深入调研危险废物的利用处置技术相关企业适用高新技术企业所得税优惠政策存在的问题，适当降低享受优惠政策的门槛，简化程序，促进技术研发和产业发展。二是丰富税收优惠政策形式，比如企业的环保技术投资额可按比例抵免企业所得税应纳税额，危险废物利用处置设备可以采用加速折旧法或缩短折旧年限等方式享受企业所得税优惠。三是缩短环境保护专用设备企业所得税优惠目录更新周期，如每年对目录进行更新，使目录尽可能覆盖新设备和新技术，且对目录里的设备不宜做过细的指标要求。四是继续延长对第三方治理企业减按15%的税率征收企业所得税的优惠政策。目前第三方治理企业减按15%的企业所得税优惠政策实施期限为2019年1月1日至2021年12月31日，税收优惠政策对于第三方治理企业的发展发挥了重要的促进作用。“十四五”时期要打好升级版污染防治攻坚战，建议继续延长该优惠政策。

　　(四)完善危险废物环境保护税政策设计与征管协作

　　一是充分发挥环境保护税对促进危险废物减量化、资源化的激励作用，对危险废物设置两档税额标准，考虑到企业的经济负担，建议将目前实施的危险废物税额标准作为高档税额标准。二是明确纳税人超过临时贮存时限贮存或以填埋方式处置的危险废物仍属于环境保护税的征税范围，并适用低档税额标准;明确对于违法贮存、利用、处置当期和往期的危险废物，均应缴纳环境保护税，并适用高档税额标准。符合规定的危险废物综合利用仍然享受免税优惠。三是加强税务部门和生态环境部门的协调配合，完善涉税信息共享平台建设，加强纳税人污染排放数据、违法处罚数据等涉税信息共享，实现大数据征税控税。

　　(五)提高危险废物税收优惠政策的协同性

　　提高增值税和企业所得税优惠政策的协同性，扩充资源综合利用企业所得税优惠目录，整合统一增值税和企业所得税资源综合利用目录，并统一同种危险废物产品如废电池、废感光材料等税收优惠政策的适用条件，方便企业对政策的理解和实施操作，扩大政策的实施效果。

　　(本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第11期。)

　　作者：龙凤 林菲 毕粉 粉连超

　　单位：生态环境部环境规划院  中央财经大学财政税务学院