个人所得税综合税制将会提高税收征收成本

　　此次《个人所得税法修正案（草案）》提出的改革建议有两个特点：第一是政策目标很明确，就是对低收入者和高收入者进行反向调节：加大对中低收入者的费用扣除，目的是保障个人所得税的征收不影响广大中低收入者的基本生活水平；加大对高收入者的征税力度，从而缓解社会分配差距扩大的矛盾。第二是采取有针对性的重点政策调整，而没有实施个税全面改革。

　　我认为，此次个税改革采取的政策措施与我国现阶段调控社会分配的目标是一致的，选择重点改革的策略也是对的，它可以在最短时间内实现改革的政策目标。

　　对于个人所得税到底应采取综合税制还是分类税制，最近社会上议论较多。我认为，无论综合税制还是分类税制，都要规定费用减除标准、级距、税率等涉及税收负担的要素，两套税制模式最大不同只是计税办法而已，综合税制是按全年收入综合计征，分类税制则按月或按项收入实行代扣代缴。从调控分配的角度讲并无本质差别。我国选择分类税制有其特殊国情：
       一是我国目前是以商品劳务税和企业所得税作为主体税种，个人所得税所占比重并不大，目前只占税收总额的6.8%，而欧美国家个人所得税则占40%～50%.收入规模的大小与税制模式选择相关。与我国个税规模相适应且最经济节省的管理制度，就是分月分项、代扣代缴征收办法。

       二是我国居民纳税意识相对薄弱，征管手段相对落后，包括财产登记、现金管理、银行联网等基础工作都很欠缺，全面实行综合税制存在较大困难。即使征管条件具备，还有一个税收成本与效率比较问题。如我国全面实施综合征税，则将使70%～80%无须纳税的居民个人都卷入这场无效益的游戏当中。纳税人的工作量、精神负担和征管费用将成倍增加，包括纳税申报、纳税辅导、纳税审核、纳税通知、银行缴税、问题解答、纳税裁决、税收补缴及返还等，这些统统做起来，无论对税务机关还是纳税人来讲都将是灾难。

      此外，综合税制是否真的很完美，其实在国际上也充满了质疑。美国学者霍尔和拉布什卡1981年就主张用单一税办法取代繁琐的综合税制。他们计算的结果是，综合税制下的各种直接和间接纳税成本将达到所得税征收总额的50%以上。这种巨额费用完全无效益。因此，对于我国个人所得税征税模式的选择应格外慎重，不宜简单地比照和推演。

　　目前，社会上对个税费用减除标准争议较大。有人认为减除标准定在3000元比较合适，有人认为应提高至5000元或8000元。从理论上讲，个人所得税是一个纯收入税，应对个人生活费用开支作出扣除，之后再对剩余收入部分进行征税。但居民生活费用开支范围和水平是不同的，如青菜、豆腐与鱼翅、鲍鱼是两个价格，乘公共汽车与开宝马所花费用差别巨大，完全兼顾而划出一条线不可能做到。

       因此，扣除政策的核心问题是如何确定扣除基准？修正案所提出的3000元扣除标准，是以“城镇职工平均生活费用标准”为扣除基准，乘上国家统计局调查统计的赡（抚）养1.91系数，并适当考虑当前物价上涨因素计算而得出的结果。我认为，城镇职工平均生活费用标准是国家统计局通过数万居民家庭家计费用调查统计的结果，以此作为个人所得税工薪所得扣除基准完全是客观的，计算方法和口径也具有很高的科学可信度。同时，修正案提出的3000元减除额，不包括允许减除的养老、医疗、失业和住房公积金。如将“三险一金”按工资总额20%计算加总，则扣除总额将达到3500元～3800元。这个免税额度超过了2010年国家发布的城镇职工平均工资收入水平，按此扣除标准则有近90%工薪阶层不用再纳税。

　　根据国际比较，发达国家费用扣除占人均收入的比重一般为20%～30%，发展中国家一般为30%～50%.因此，修正案规定的扣除比例和优惠覆盖面是相当高的，充分体现了党和政府的关怀。当然，修正案在减除标准上对赡养老人、抚养小孩等费用并没有单独计算，而是按照社会平均赡（抚）养系数作了扣除，这样可能在不同家庭会造成苦乐不均现象。但这只是需要进一步政策细化问题，如对超过扣除系数标准的家庭或个人允许申报退税，则可以有效解决这个问题。

　　个人所得税是调节个人收入分配的重要政策手段，但解决社会分配问题仅靠个人所得税是不够的。我个人有两个建议：一是进一步加大居民财产税、资本利得税征收力度，与个人所得税政策相配合，共同发挥税收调控社会分配的作用。二是国家对居民收入初次分配应更多地进行政策引导和管理，保障城镇职工收入增长不低于我国GDP增长速度，从根本上解决社会收入分配差距扩大问题。

　　作者：北京国家会计学院副院长