开征环保税增加的税负和成本由谁买单？

据国务院法制办公室网站6月10日消息，国务院法制办将财政部、国家税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》及说明全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在7月9日前提出意见。

近年来国内环境污染问题，特别是雾霾问题日益受到社会的关注。李克强总理在2015年政府工作报告中顺应社会对环境问题的关切，强调要“打好节能减排和环境治理攻坚战，环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理”。与环境保护相关的税收问题是目前社会的重点话题。2015年政府工作报告明确要做好环境保护税（以下简称环保税）立法相关工作。

开征环保税意义重大 　　
上周，北京几乎天天一场雨，雨后蓝天白云，“颜值”飙升，市民疯狂拍照，刷暴微信圈。人们对蓝天白云回归的惊喜，说明人们对“绿水青山”的渴望，对“高颜值”生态环境的期待。北京的蓝天白云固然与政府、社会已采取的各种治理措施有关，但更多地还是依赖于“风吹雨洗”。

单纯依靠传统的行政措施并不能从根本上解决现阶段面临的突出的环境问题。对达不到环境标准的污染源实施“关停并转”很重要，但引导清洁生产、绿色消费的制度更重要。因为有生产就会有污染，有消费就会有废弃物，我们不可能都“一禁了之”。污染行为存在外部性特征，一人污染，多人受害，污染造成的环境损害成本如果无法通过正常的市场价格机制反映，其结果将是，生产越多，生产者获利越多，环境污染越严重；消费价格越低，越刺激消费，资源浪费也越严重。因此，只有在制度上对排污行为征税，通过税收手段使环境成本内在化，在产品价格中得到真实反映，才能从制度上机制上引导生产者减少排污，鼓励消费者减少浪费，真正实现中央提出的“通过制度保护生态环境，促进生态文明建设”。同时，环保税收入可以用来支持绿色能源的开发，支持环保产业的发展。

环保税立法恰逢其时 　　
目前，与环境保护有关的税收问题受到社会的关注和热议。民众对出台更多保护环境措施的呼声很高，环保税作为减排政策工具的突出作用，受到越来越多的重视。这是一种认识上的进步，也是治理环境问题的现实要求。另外，近期和未来一段时间能源市场价格处于低位波动，使通胀压力缓解，此时开征环保税，因环境成本上升带来的企业运行成本的上升，企业更容易消化，对宏观层面整体经济运行的影响也较小。可以说，现在正是环保税立法的有利时机。

重视微观群体诉求 　　
此前，有不少网民担心环保税的开征会增加企业的成本，担心排污费改税，征收标准会大幅提高；还担心增加的成本最终会由消费者买单。确实，环保税的开征，应特别注意税负问题，对市场经济和微观群体的负面影响不可忽视。从公布的环保税法（征求意见稿）及其说明看，改革方案很重视社会对环保税负的关切，征收标准的规定与现行排污费的征收标准基本一致。同时规定，对超标、超总量排放污染物的，加倍征收环保税，对排污浓度低的给予减征优惠；允许各省级政府可以统筹考虑本地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标要求，在规定的税额标准上适当上浮应税污染物的适用税额。可见税负设计既考虑社会承受能力，又允许各地因地制宜，并突出对减排的引导，奖优罚劣。笔者认为，在排污费改税之初，征收标准“平移”，重在完善排污征税机制，是一种合理选择，但从长期看，逐步提高环保税的征收标准是必然趋势。鉴于税收法定原则的要求和税法稳定性的特点，笔者建议在环保税法中增加“征收标准将逐步提高”的条款，以正面引导纳税人长期致力于节资（源）减排，也为以后上调征收标准提供法律依据。

环保税征收标准的逐步提高，其税负最终自然会传导给消费者承担，这也是环保税产生作用的机理所在。如上所述，正是这种价格传导机制，会促使生产者优胜劣汰，企业会尽可能地节资降耗，以更高的性价比来竞争更大的市场份额；会促使消费者顺应收入比价之间的关系变化，调节消费习惯，鼓励绿色消费。但这种价格传导确实会影响低收入者的生活水平，比如水费、电费更高了，因此，政府应及时适度地提高低保标准，也可以面向低收入者采取下调个人所得税税负等对冲措施，以保障低收入者正常生活水平。这样，整个社会都会更加低碳环保、更加健康和谐，大家共同减少雾霾危害、共享“青山绿水”。

与其他税种的协调
与环境保护相关的税收问题不仅涉及环保税，还涉及消费税改革和资源税改革。2015年政府工作报告中指出要推动消费税、资源税改革。

关于消费税。近年来，消费税政策调整不断，特别是围绕污染产品，如提高燃油税率、整合税目、把电池和油漆纳入征税范围等。消费税改革作为促进资源节约、遏制环境污染和推动绿色发展的重要税改内容，也越来越多地受到各界的关注。

关于资源税。继原油、天然气、煤炭之后，自2015年5月起对稀土、钨、钼资源税实施清费立税、从价计征改革。目前从决策层到社会舆论似乎都比较一致地认为应该加快资源税由从量征税改为从价征税。事实上，从量征税和从价征税各有特点和利弊。从量征税征管简便，税收不受价格波动的直接影响，但税负随资源价格的上升而下降，而且不利于低价矿产的开采；从价征税税负稳定，税收能够随资源价格的上升而同步增加，但征管相对复杂，需要核定价、量两个指标，容易引发压低应税价格的避税行为，在资源产品价格下跌时，会直接影响税收的下降。因此，从国际实践看，资源税从价、从量两种征税方式都比较常用。中国资源税宜针对不同资源品目的特点和征管条件合理选择征税方式。

重要的是，资源税、污染产品消费税和环保税虽然都有各自征税的理由和依据，但征税对象都会针对化石能源产品，理论上其税负都会通过价格传导机制转嫁给最终消费者。因此，税制改革应对三个税种作通盘考虑，合理配置，特别是要整体考虑税负水平。

此外，应以全面“绿化”税制的理念协调经济与环境的矛盾，促进可持续发展。征收资源税、污染产品消费税和对排污行为征收环保税，只是运用税收手段使环境成本内在化的一个方面，还应重视对有利于环保的产品和行为予以税收鼓励，如对节能环保的机动车免征消费税，对绿色产品和项目给予所得税优惠等，使其环境效益内在化。

国家税务总局税收科学研究所课题组课题组组长：所长 李万甫，执笔：研究员 龚辉文