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掌握好税收政策的关键是处理好税收的筹资基本功能和调节经济功能之间的关系、税收优惠政策和市场调节机制的关系、减税和增税之间的关系、税制改革和税收政策的关系、税收政策实施和税收征管的关系、国内税收和国际税收的关系。 2015年是“十二五”规划的收官之年，2016年是“十三五”规划的开端之年。“十二五”规划期间，税收政策发生了具有转折意义的调整，需要回顾和总结；“十三五”规划时期，税收政策走向将如何，值得关注和明确。 “十二五”税收政策的转折性调整 1993年，中共第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重”这一政策。为实现这一要求，在“九五”、“十五”和“十一五”三个五年计划期间，税收采取了增长速度高于国内生产总值（GDP）增长速度的政策，在国民收入中逐步提高了政府收入占比。1995年~2011年的17年中，税收年均增长18.43%，显著超过同期GDP的平均增长率。税收占GDP比重由1995年的9.93%提高到2011年的18.97%，年均提高0.53个百分点（上述数据由笔者根据财政部网站税收统计数据测算得出）。在提高财政收入占GDP比重的收入分配政策下，税收政策实质上以增税为主调，通过严格征管，在经济高速增长的背景下，税收实现了超高速增长。 2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出了“稳定税负”的政策决定。这标志着税收政策要实行重大转变，税收由增税为主的政策转变为结构性减税政策，并逐步扩大减税面。税收增长速度由高速增长，转变为中速增长。税收占GDP的比重稳定在18%~19%左右。 在2011年开始的“十二五”期间，税收增长开始减速。2012年~2015年上半年，税收增长速度分别为12.1%、9.8%、7.8%和6.3%（引自刘蓉、罗帅文章《“十三五”时期税制改革取向》，《税务研究》2015年11期第10页）。税收的减税政策寓于税制改革之中，最突出的表现是，通过“营改增”的税制改革，减轻服务业的税收负担，这成为减税政策的一大亮点。截至2015年上半年，“营改增”试点纳税人509万户，已经累计减税3276亿元，包括试点纳税人减税1482亿元，非试点纳税人增加进项抵扣数额而减税1794亿元。 自2011年下半年开始，系列支持小微企业发展的税收政策陆续出台。尤其是2013年以来，为了应对经济下行压力，中央出台了一系列针对小微企业的税收优惠政策，90%以上的小型微利企业享受了企业所得税优惠政策。2014年前三季度，增值税和营业税减免优惠政策惠及2100万户小微企业，合计申报减免税款296.47亿元。2015年第一季度，小微企业共减税240亿元。除了针对小微企业的税收优惠政策外，税收减免措施还针对技术创新和产业升级等经济活动，采取了多种方式支持实体经济，如固定资产加速折旧政策，这一政策实质是短期性的企业所得税减免。 目前，减税政策已经成为宏观财税政策应对经济下行压力的重要政策工具。这些政策也已经实实在在地减轻了企业负担，为促进就业和保持经济稳定发挥了不可替代的作用。 “十三五”税收政策展望 根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》精神，“十三五”期间，总的税收政策应该围绕和践行创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，根据经济发展需要，适时调整政策措施。从基本政策取向上，有以下几个政策特点。 从国民收入分配角度看，税收政策将继续以稳定宏观税负为基调。在“十三五”规划中，特别指出“坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，持续增加城乡居民收入”。这种政策含义是，基本稳定国民收入格局，政府税收在国民收入中的比重大体也基本稳定。 稳定税负要全面理解。一方面，税收承担着为政府财政筹措资金的主要责任。在经济发展中，稳定地为政府财政筹措必要的财力是税收的基本任务，稳定税负政策要求税收要保持与经济增长基本同步的增长速度。根据测算，“十三五”期间GDP的年均增长率为6.5%，税收增长率应在7%左右（释：GDP是按照可比价格计算，税收是按照当年价格计算，税收增长率含物价上涨率，所以，税收同步增长率可能要略高于GDP增长率）。另一方面，税收增长要处理好与实体经济发展的关系，决不采取“竭泽而渔”的税收政策，只要不出现大的意外情况，中期内应不会再实行税收超过经济增长率的政策。 “十三五”前期，经济增长下行压力可能继续存在。为了保持经济增长稳定在一个区间内，促进经济转型和社会就业，税收将继续实施减税为主的政策措施，以促进中小微企业发展，促进第三产业发展。 为促进创新发展、绿色发展，对特定的行业或项目实行税收优惠政策是必要的。继续保持这部分税收优惠政策，并根据情况及时进行调整。 税收政策的实施需要根据经济运行情况，把握政策的针对性和灵活性。目前，在国际上和国内已经从供给侧采取了一系列的消化产能过剩的积极举措，这些措施的落地需要时间，一旦落实后，将对于国际和国内经济增长的形势发生影响。税收政策应根据宏观形势的变化，适时适度地调整政策或政策力度。 掌握好税收政策的关键是处理好几个关系。一是税收的筹资基本功能和调节经济功能之间的关系。坚持税收筹资功能为主，调节经济职能为辅，不宜过分强调或者滥用税收调节经济的职能。二是税收优惠政策和市场调节机制的关系。税收优惠政策应尽量以不扭曲或者少扭曲市场价格机制为准则，维护市场机制的基本和决定性作用。三是减税和增税之间的关系。减税政策不意味着不能实行增税的措施，在总体的减税政策下，实行结构性增税是必要的。四是税制改革和税收政策的关系。税收政策与税制改革结合进行是一种高超的艺术，应尽量将两者结合起来。但是，短期税收政策措施与税制改革并不一定是一致的，具体问题要具体分析和恰当处理。五是税收政策实施和税收征管的关系。税收政策在很大程度上是通过征管环节落实的，所以，税收征管要与税收政策相衔接。六是国内税收和国际税收的关系。在中国经济更加深入地融入世界经济之中后，国际税收对国内税收的影响越来越大，有必要对国际和国内税收制度进行统一的深入研究。 作者：国务院发展研究中心研究员 |
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