专家解读《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》

　　日前，国务院印发关于进一步深化预算管理制度改革的意见(以下简称《意见》)，部署进一步深化预算管理制度改革。

　　中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员杨志勇接受记者采访时表示，2014年新预算法通过之后，财政部出台了一系列具体改革措施，预算管理制度改革稳步推进、不断完善。在当前新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局，对预算管理制度提出了更高的要求。《意见》的出台将更好地指引预算管理工作，推动预算管理制度进一步完善。特别是，在财政紧平衡状况下，通过改善预算管理，向预算管理要财力，有助于更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好地服务党和国家事业大局。

　　北京大学经济学院财政学系主任刘怡认为，《意见》提出加强党的领导、统筹财政资源、支出标准建设、上下级预算衔接、资产负债管理、信息化管理等多方面举措，对深化预算管理制度改革的部署全面、立体、系统，思路和提法新颖。随着改革措施的逐步落实，将推动我国预算管理水平再上新台阶。

　　立足改革成果24条措施推动实现重点突破

　　《意见》立足于前期改革措施奠定的基础，将有关改革成果制度化，提出加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力等6个方面24条具体改革措施，从5个方面实现预算管理制度的重点突破。

　　一是加强重大决策部署财力保障。各级预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署作为首要任务。完善预算决策机制和程序，各级预算、决算草案应当按程序报本级党委和政府审议，各部门预算草案应当报本部门党组(党委)审议。

　　二是加强财政资源统筹。加大收入统筹力度，盘活存量，充分挖掘释放各种闲置资源潜力。加强政府性资源统筹管理，将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。强化部门和单位收入统筹管理，要求部门和单位依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入在内的各类收入纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。

　　三是规范预算支出管理。合理安排支出预算规模，充分发挥财政政策逆周期调节作用。优化财政支出结构，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序。推进支出标准体系建设，将支出标准作为预算编制的基本依据。不折不扣落实过紧日子要求，严控一般性支出。完善财政资金直达机制，确保资金直达使用单位、直接惠企利民。

　　四是加强预算控制约束和风险防控。实施项目全生命周期管理，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未入库项目一律不得安排预算。强化中期财政规划对年度预算的约束。加强财政运行风险防控，加强重大政策、重大政府投资项目等财政承受能力评估。健全地方政府依法适度举债机制，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量。

　　五是提高预算管理信息化水平。将制度规范与信息系统建设紧密结合，以省级财政为主体建设覆盖本地区的预算管理一体化系统并与中央财政对接，动态反映各级预算安排和执行情况。建立完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制。积极推动跨部门基础信息共享共用。

　　杨志勇表示，《意见》将前期具体改革成果制度化，是对预算管理制度改革的系统化总结，体现了系统集成的改革要求，为预算管理工作提供了更加明确的方向，从根本上改变了改革措施碎片化的状况，有利于各项举措相互协调配合，形成合力。

　　中国财政科学研究院研究员白景明接受记者采访时表示，《意见》体现了鲜明的时代特色和要求。其中值得特别注意的包括，强调收入和资源的统筹使用，收入方面要盘活存量资金，把财政拨款和非财政拨款收入统筹使用;资源管理方面，要加强国有资源收入统筹使用。他认为，加强财政资源统筹要以预算法为依据，通过建立健全有关制度加以推进。

　　增强预算控制力和约束力推进财政支出标准化

　　为有效解决当前仍存在的预算控制偏软、约束力不强等问题，《意见》提出了多项改革举措。

　　——加强各级政府预算衔接。上级政府应当依法依规提前下达转移支付和新增地方政府债务限额预计数，增强地方预算编制的完整性、主动性。下级政府应当严格按照提前下达数如实编制预算，既不得虚列收支、增加规模，也不得少列收支、脱离监督。

　　——实施项目全生命周期管理。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。实行项目标准化分类，规范立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素。建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。做实做细项目储备，纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等各项前期工作，做到预算一经批准即可实施，并按照轻重缓急等排序，突出保障重点。推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。

　　——推进支出标准体系建设。建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。各地区要围绕“三保”等基本需要研究制定县级标准。根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系。根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准。加强对项目执行情况的分析和结果运用，将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。

　　——推动预算绩效管理提质增效。将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理重点，加强财政政策评估评价和重点领域预算绩效管理，分类明确转移支付绩效管理重点，强化引导约束。加强对政府和社会资本合作、政府购买服务等项目以及国有资本资产使用绩效管理。加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接。加大绩效信息公开力度。

　　——强化预算对执行的控制。对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对执行的有效控制。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。严禁出台溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原则上通过以后年度预算安排支出。规范预算调剂行为。规范按权责发生制列支事项，市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。加强对政府投资基金设立和出资的预算约束。加强国有资本管理与监督。

　　白景明表示，支出标准是预算编制和预算执行的基本依据，标准科学与否决定着预算是否合理可行、约束有力。《意见》强调加快建立支出标准体系建设，有助于加强预算控制，增强预算的约束力。

　　刘怡告诉记者，各级预算草案报本级党委和政府审议，强调党委、政府的领导，要求加强支出标准建设、按标准支出。这些措施均突出了预算刚性，是财政紧平衡状态下减少无效低效资金的必要之举。

　　适应现代财税体制需要构建现代财政国库管理制度

　　为适应建立现代财税体制的新需要，《意见》围绕现代财政国库管理“控制、运营、报告”三大功能，系统地提出了优化国库集中收付管理的有关要求，主要包括：对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。完善国库集中支付控制体系和集中校验机制，实行全流程电子支付，优化预算支出审核流程，全面提升资金支付效率。根据预算收入进度和资金调度需要等，合理安排国债、地方政府债券的发行规模和节奏，节省资金成本。优化国债品种期限结构，发挥国债收益率曲线定价基准作用。完善财政收支和国库现金流量预测体系，建立健全库款风险预警机制，统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金运作。建立完善权责发生制政府综合财务报告制度，全面客观反映政府资产负债与财政可持续性情况。

　　同时，《意见》还对拓展政府采购政策功能提出要求，明确要建立政府采购需求标准体系，鼓励相关部门结合部门和行业特点提出政府采购相关政策需求，推动在政府采购需求标准中嵌入支持创新、绿色发展等政策要求。细化政府采购预算编制，建立支持中小企业发展等政策落实的预算编制和资金支付控制机制。

　　杨志勇表示，国库管理内容范围较广，《意见》的上述规定均是建立和完善现代财政国库管理制度的重要内容。财政国库管理专业性强，未来应加强相关技术攻关，为国库管理运作提供必要的支持。

　　白景明提出，国库管理要充分发挥国债收益率曲线的定价基准作用，优化国债品种及其期限结构，这对于能否有效防控财政风险是非常重要的参考。

　　加强风险防控增强财政可持续性

　　当前，基层财政运行、地方政府债务、社会保障、金融等领域风险防控压力不断加大，《意见》明确要统筹发展和安全，将防控风险、增强财政可持续性摆在更加突出位置。其中主要包括：

　　——加强跨年度预算平衡。加强中期财政规划管理，强化中期财政规划对年度预算的约束。对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要根据项目预算管理等要求，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划，实现中长期支出事项“显性化”。地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。

　　——健全地方政府依法适度举债机制。健全地方政府债务限额确定机制。完善专项债券管理机制，专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目，建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。依法落实到期法定债券偿还责任。健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制，发挥全国统一的地方政府债务信息公开平台作用，全面覆盖债券参与主体和机构，打通地方政府债券管理全链条，促进形成市场化融资自律约束机制。

　　——防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制，进一步加强日常监督管理，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务，严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

　　——防范化解财政运行风险隐患。推进养老保险全国统筹，坚持精算平衡，防范待遇支付风险。各地区出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。规范政府和社会资本合作项目管理。各部门出台政策时要考虑地方财政承受能力。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应负担部分外，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或变相配套的政策。客观评估政府中长期支出事项对财政可持续性的影响。

　　杨志勇表示，地方政府举债必须树立强烈的风险意识。地方政府可以举债，但必须在规定的限额之内按照法定程序进行，以体现适度举债、依法举债的要求。同时，债务限额的确定需要考虑债务限额与偿债资金来源的匹配性。《意见》提出，打通地方政府债券管理全链条，促进形成市场化融资自律约束机制。由此看来，通过市场化方式推进地方债发行的方向已经非常明确。

　　“值得注意的是，《意见》直面隐性债务问题，并提出务实对策，即从源头抓起，厘清国有企业、金融机构、地方政府之间的责任，这是规范市场和政府关系的重要一环。”杨志勇强调。

　　关于防范化解财政运行风险隐患，杨志勇指出，《意见》要求，加强养老、医疗、失业、工伤等社保基金管理，促进收支基本平衡，这与社会保障支出内在的增长趋势是一致的。《意见》还要求，各地区出台涉及增加财政支出的重大政策、实施重大政府投资项目前，按规定进行财政承受能力评估，这是聚焦财政支出重点、从支出端防范财政风险的必要之举。同时，财政运行风险不仅表现在短期，也要重视中长期风险。《意见》要求，加强政府中长期支出事项管理，客观评估对财政可持续性的影响，就是从防范化解财政运行风险的中长期视角出发。

　　提高信息化水平强化预算改革技术支撑

　　全面深化预算管理制度改革必须有先进的信息技术支撑。为进一步将制度规范与信息系统建设紧密结合，《意见》提出，一方面，要实现中央和地方财政系统信息贯通。用信息化手段支撑中央和地方预算管理，规范各级预算管理工作流程等，统一数据标准，推动数据共享。以省级财政为主体加快建设覆盖本地区的预算管理一体化系统并与中央财政对接，动态反映各级预算安排和执行情况，力争到2022年底全面运行。中央部门根据国家政务信息化建设进展同步推进相关信息系统建设。建立完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制，实时记录和动态反映转移支付资金分配、拨付、使用情况。

　　另一方面，要推进部门间预算信息互联共享。预算管理一体化系统集中反映单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等预算信息，实现财政部门与主管部门共享共用。积极推动财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门实现基础信息按规定共享共用。落实部门和单位财务管理主体责任，强化部门对所属单位预算执行的监控管理职责。

　　按照《意见》要求，财政部将推动各地加快推广实施预算管理一体化系统，提高各地预算管理一体化系统建设水平。同时，根据国家政务信息化建设进展，研究推进中央预算管理一体化系统建设。

　　杨志勇表示，上述要求和措施有助于促进预算管理信息化水平不断提高，提升预算管理的现代化水平。实现中央和地方财政系统信息贯通并力争在2022年底全面运行，意味着全国财政系统信息贯通的进程在加快，动态反映各级预算安排和执行情况成为可能。转移支付资金监控机制也将依托信息化建立和完善，实现资金分配、拨付、使用全过程实时记录和动态反映。推进部门间预算信息互联共享将进一步提高预算信息的利用水平，从而改进预算管理。