上海市人民代表大会常务委员会公告第14号 中国（上海）自由贸易试验区条例

上海市人民代表大会法制委员会关于《中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）》审议结果的报告

——2014年6月17日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

市人大法制委员会副主任委员       丁伟

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　市十四届人大常委会第十二次会议对市人民政府提请审议的《中国(上海)自由贸易试验区条例(草案)》(以下简称“条例草案”)进行了审议。常委会组成人员认为，建立中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“自贸试验区”)是党中央、国务院作出的重大决策，为了给自贸试验区的各项改革试点工作提供更加有力的制度支撑，加快形成与国际投资、贸易规则相衔接的基本制度体系和监管模式，举全市之力推动自贸试验区建设，制定自贸试验区条例非常必要，条例草案总体上比较成熟。同时，常委会组成人员对条例草案提出了一些修改意见和建议。

　　会后，条例草案通过《解放日报》、《上海法治报》、东方网、上海人大公众网以及中国(上海)自由贸易试验区门户网站、上海发布微博微信平台向社会公开征求意见，累计收到市民以电子邮件、来信、网络留言等形式提出的修改意见共203条;外国驻华机构以及兄弟省市有关单位、个人也通过公开征求意见平台提出了修改意见和建议。法制工作委员会还将条例草案印发各区、县人大常委会以及有关单位和社会团体征求意见;向全体市人大代表征求意见，并委托各区、县人大常委会向全体区县人大代表、乡镇人大代表征求意见;召开了6个座谈会，分别听取区内企业、非公企业、外资企业、行业组织以及与监管高效便捷、投资开放和贸易便利、金融创新和税收服务相关的部门的意见和建议;赴市政协听取了部分市政协委员意见;召开专家研讨会，对有关法律问题进行了认真研究，并对有关高校提出的专家建议稿进行了论证;赴自贸试验区综合服务大厅举行“立法开放日”活动，面对面听取市民的意见。

　　5月29日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员和市人大财经委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见，对条例草案进行了审议，市人大财经委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：

　　一、关于条例草案修改的总体情况

　　不少委员提出，考虑到自贸试验区改革创新还在动态推进当中，且条例草案许多内容涉及国家事权，如果写得过于具体，难以给今后的试验探索留下足够的空间。因此，建议按照“立意高一点、条文少一点”的思路，从“可复制、可推广”和“预留制度创新空间”的角度，将条例草案修改得更具指导性、引领性。有些委员提出，自贸试验区肩负着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，条例草案应当坚持把制度创新作为核心，在落实中央关于“大胆闯、大胆试、自主改”的要求上下足工夫。经研究，法制委员会认为，中国(上海)自贸试验区建设是国家战略，其核心是制度创新，条例草案作为自贸试验区建设的框架性法规，既要体现“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，把各项改革试验通过法律规范的形式予以固化;也要坚持法治环境规范的要求，在中国特色社会主义法律体系框架内“依法立法”。为此，法制委员会建议，在条例草案的修改中把握以下三点原则：一是预留制度创新空间，处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系。对总体方案已经明确、具体举措相对成熟且可复制可推广的事项，如制定负面清单、企业准入单一窗口机制、自贸试验区信息共享和服务平台等内容，建议在保留基本制度框架的基础上根据各方面意见予以修改完善;对一些改革创新还在持续深化的内容，如海关监管制度创新等，建议通过“概括加列举”等表述方法，增强立法的前瞻性，为未来的制度创新预留空间。二是科学厘定条款内容，把握好中央事权内容与地方事权内容修改的侧重点。对涉及金融、税务、海关等国家事权的内容，建议从配合国家管理部门推进相关改革创新的角度，对相关内容进行完善;对涉及地方事权的管理体制、综合监管、法治环境建设等内容，建议从深化自主改革、加强事中事后监管的角度修改完善，并增加体现改革方向性的规定，以发挥地方立法对改革发展的引领和推动作用。三是抓住简政放权这个关键，积极为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供保障。建议以转变政府职能为重点，增加在自贸试验区加快推进政府管理体制创新、模式创新的总体性要求及相关规定;积极推进社会参与，增加鼓励公民、法人和其他组织参与自贸试验区改革创新、市场监督的有关规定;对接国际投资贸易通行规则，对提高贸易便利化、支持新型贸易业态发展、增强行政透明度、提高公众参与度等做进一步充实和完善。

　　根据上述原则，法制委员会、常委会法工委会同市人大财经委员会、市政府法制办、自贸试验区管委会等30多家部门对条例草案进行了多次修改、会商，并在修改过程中深入学习了近期中央领导同志对自贸试验区建设的重要要求，对条例草案报送审议后有关部门制度创新的最新成果做了补充。经对照，目前提出的草案修改稿基本涵括了现阶段有关部门归纳的所有可复制、可推广的制度和管理模式。

　　二、主要修改情况

　　(一)关于第一章总则有关内容的修改

　　1.关于推进自贸试验区建设的工作原则。有的委员和部门提出，落实中央提出的建设自贸试验区的总体目标，必须立足国家战略，围绕上海“四个中心”建设，建议条例中增加相关推进工作原则的规定。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议在条例草案第三条增加“推进自贸试验区建设应当围绕国家战略要求和上海国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心、国际经济中心建设，按照先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善的原则，将扩大开放与体制改革相结合，将培育功能与政策创新相结合，加快转变政府职能”的内容。(草案修改稿第三条)

　　2.关于自主改革的规定。有的委员和财经委员会提出，应当在总则中将“自主改”的要求作为指导思想予以明确。经研究，法制委员会认为，建设自贸试验区是党中央、国务院为探索深化改革开放经验作出的重大决策，自贸试验区建设没有现成的做法可以遵循，必须按照中央提出的“大胆闯、大胆试、自主改”的要求先行先试。为此，建议在总则中增加自主改革的内容，作为第四条：“本市推进自贸试验区建设应当聚焦制度创新的重点领域和关键环节，充分运用现行法律制度和政策资源，改革妨碍制度创新的体制、机制，不断激发制度创新的主动性、积极性，营造自主改革、积极进取的良好氛围。”(草案修改稿第四条)

　　3.关于社会参与的规定。有的委员、有的市民以及部分企业、行业协会提出，推进自贸试验区建设是全社会的共同责任，需要社会各方面参与，建议在法规中增加有关表述。经研究，法制委员会认为，自贸试验区的各项改革创新，应当充分激发社会活力，切实把企业作为重要主体，重视各类企业、社会组织对制度建设的诉求，鼓励社会各方面积极参与自贸试验区建设。为此，建议将有关社会参与的内容前移至总则，并修改为两款，分别为：“鼓励公民、法人和其他组织积极参与自贸试验区的改革创新活动。”“自贸试验区建立企业和相关组织代表等组成的社会参与机制，引导企业和相关组织等表达利益诉求、参与试点政策评估和市场监督。”(草案修改稿第五条)

　　4.关于自贸试验区具体涵盖区域的规定。有的委员、财经委员会和部分市民提出，在《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》中，已明确了自贸试验区涵盖的区域范围，条例不必再行列举。经研究，法制委员会认为，有关自贸试验区涵盖的区域范围，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和国务院批准的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》都作了明确规定，条例草案第二条适用范围的规定，重点在于明确本市有关推进自贸试验区的各项工作和有关活动适用于本条例，不列举自贸试验区涵盖的区域，不影响各项工作的推进，且有利于保持法规的稳定性。为此，建议删除条例草案第二条自贸试验区涵盖区域的列举。(草案修改稿第二条)

　　(二)关于第二章管理体制有关内容的修改

　　1.关于管理体制创新的导向性规定。有的委员提出，推进自贸试验区建设，应当转变政府职能，积极推进行政管理体制创新，条例草案应对此有所体现。经研究，法制委员会认为，推进自贸试验区建设，必须处理好政府与市场、政府与社会的关系，通过简政放权、有放有管，建立起与市场经济要求相适应、与国际通行规则相衔接的行政管理体制。为此，建议在第二章管理体制中增加一条，作为该章的第一条：“本市应当按照深化行政体制改革的要求，坚持简政放权、放管结合，积极推行告知承诺制等制度，建立事权划分科学、管理高效统一、运行公开透明的行政管理体制。”(草案修改稿第六条)

　　2.关于市政府职责的规定。有的委员、有的专家建议，对市政府在推进自贸试验区建设的职责表述作进一步修改完善。经研究，法制委员会认为，市政府在推进自贸试验区建设中肩负着重要职责，国务院在印发自贸试验区总体方案的通知中，明确要求市政府要精心组织好总体方案的实施工作。为此，建议将条例草案第四条第一款修改为：“市人民政府在国务院领导和国家有关部门指导、支持下，根据《总体方案》明确的目标定位和先行先试任务，组织实施改革试点工作，依法制定与自贸试验区建设、管理有关的规章和政策措施。”(草案修改稿第七条第一款)

　　3.关于管委会和其他政府部门的职责。有的委员认为，条例草案有关管委会的具体职责表述不够清晰;有的委员提出，应当将管委会和其他政府部门之间的关系作进一步明确;有的委员和市民认为，要进一步推动自贸试验区综合执法工作。经向市政府有关部门了解，关于自贸试验区的管理体制，经过前期反复协调，目前从本市实际出发设计为三个层面：一是管委会负责行使市相关部门授权或委托的职责，并相应建立综合审批和集中处罚机制;二是中央在沪有关单位以及本市工商、质监、税务、公安四个部门设立的驻区机构行使相关管理职能;三是本市其他有关部门和浦东新区政府承担其他行政事务。鉴于上述情况，法制委员会建议，在基本维持现有协调结果的基础上，对管理体制有关内容作进一步修改完善：将条例草案第八条第一款有关综合执法工作的规定，移至管委会职责中集中进行表述，作为第五条第二款;将第六条和第七条合并为一条，作为驻区机构及有关部门职责，并对有关表述进行修改完善;将第八条第二款独立成条，强调管委会应当与驻区机构、有关部门建立合作协调和联动执法工作机制，以形成监管合力。(草案修改稿第八条、第九条、第十条)

　　4.关于行政权力清单的规定。财经委员会和有的市民提出，除了管委会应当公布行政权力清单外，自贸试验区内的其他行政部门也应当公布行政权力清单，并依法公开权力运行流程。经研究，法制委员会认为，党的十八届三中全会决定明确提出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，在条例中增加相关规定，既是落实中央相关精神的需要，也是提高行政透明度、对接国际通行规则的需要。为此，建议将条例草案第九条修改为：“管委会、驻区机构应当公布依法行使的行政审批权、行政处罚权和相关行政权力的清单及运行流程。发生调整的，应当及时更新。”(草案修改稿第十一条)

　　(三)关于第三、四、五、六章有关内容的修改

　　1.关于负面清单的规定。有的代表、有关专家建议，对条例草案中负面清单的内涵作进一步明晰。经研究，法制委员会认为，探索建立负面清单管理模式是国家交予自贸试验区的一项重要改革任务，市政府根据《总体方案》的要求，已于去年发布了2013年版的负面清单，列明国家对外商投资准入实施的特别管理措施，目前，2014年版负面清单正在修订之中。结合本项改革试验开展的实际情况，法制委员会建议，将条例草案第十二条有关负面清单列明事项及发布主体的内容归并，整合成一款：“自贸试验区内国家规定对外商投资实施的准入特别管理措施，由市人民政府发布清单予以列明，并根据自贸试验区发展实际适时调整，该清单称为负面清单。”(草案修改稿第十三条第一款)

　　2.关于增加注册便利化的规定。有的委员和市民认为，关于在自贸试验区企业设立的改革，应当体现注册便利化的精神。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议将条例草案第十三条第一款修改为：“自贸试验区推进企业注册登记制度便利化，依法实行注册资本认缴登记制”。(草案修改稿第十四条第一款)

　　3.关于海关监管创新和检验检疫监管创新的规定。有的委员提出，上海海关、检验检疫部门近期持续推出了制度创新的举措，建议在条例草案修改中予以体现。经研究，法制委员会认为，自贸试验区的各项改革创新是动态的，法规中难以穷尽具体的改革举措，但可以通过增加概括性、开放性的规定，增强法规的前瞻性。为此，建议在条例草案第十八条海关监管制度创新中增加一款作为第一款：“按照通关便利、安全高效的要求，在自贸试验区开展海关监管制度创新，促进新型贸易业态发展”;在第十九条检验检疫制度创新中增加一款作为第一款：“按照进境检疫、适当放宽进出口检验，方便进出、严密防范质量安全风险的原则，在自贸试验区开展检验检疫监管制度创新。”(草案修改稿第十九条第一款、第二十条第一款)

　　4.关于促进贸易发展的规定。财经委员会建议，增加支持高技术、高附加值维修服务业发展的规定;有的委员和企业提出，法规中应当增加支持贸易新型业态发展的规定。经研究，法制委员会认为，推进自贸试验区建设，应当积极培育贸易新型业态和功能，形成竞争新优势，加快提升我国在全球贸易价值链中的地位。为此，建议将条例草案第二十二条第一款修改为：“自贸试验区实行内外贸一体化发展，鼓励区内企业统筹开展国际贸易和国内贸易，培育贸易新型业态和功能，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的竞争优势。”(草案修改稿第二十二条第一款)

　　5.关于促进航运业发展的规定。有的委员认为，应当增加促进航运业发展的导向性规定;有的专家和市民提出，航运管理创新也是发展航运业的重要内容，可以合并表述。经研究，法制委员会认为，这些意见应予采纳。为此，建议将条例草案第二十三条和第二十四条合并，并将第二十三条第一款修改为：“自贸试验区加强与海港、空港枢纽的联动，加强与区外航运产业集聚区协同发展，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式。”(草案修改稿第二十三条第一款)

　　6.关于支持金融创新的规定。有的委员认为，有关金融制度创新事关国家事权，本市应当为有关部门和机构根据国家规定开展金融创新提供各种便利。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议在条例草案第二十六条第二款后增加“本市有关部门应当为自贸试验区金融创新提供支持和便利”的内容。(草案修改稿第二十五条第二款)

　　7.关于建立金融工作协调机制。财经委员会建议，在自贸试验区建立由管委会、国家金融管理部门驻沪机构参加的金融工作协调机制。经研究，法制委员会认为，明确管委会和“一行三局”等金融管理部门之间建立金融工作协调机制，有利于更好地研究、协调自贸试验区金融创新和风险防范中的各项工作，加快推进金融改革的各项政策落地。为此，建议结合本市现状，在条例草案第二十六条增加一款，作为第三款：“本市建立国家金融管理部门驻沪机构、市金融服务部门和管委会参加的自贸试验区金融工作协调机制。”(草案修改稿第二十五条第三款)

　　8.关于依法纳税的规定。有的委员、市民和外国驻华机构认为，依法纳税的规定区内区外一体遵循，缺乏实质性内容，建议删除。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议删除条例草案第三十四条。

　　9.关于部分条款的规范性表述。有的委员认为，条例草案这几章中有些语言表述不够规范，建议按照“法言法语”的要求予以调整。经研究，法制委员会认为，本条例作为引领和推动自贸试验区建设的地方性法规，在文本上既应当符合立法技术规范的要求，也应当便于有关部门、社会公众更好地理解和遵循。为此，建议对有关表述根据不同情况进行分类处理：一是一些较为口语化的表述，如“一表申报、一口受理”等，按照法律规范的形式进一步明确其内涵;(草案修改稿第十四条、第十六条)二是对一些行业内普遍理解并据此操作，但公众难以理解的部分概念，如“一线管理”、“二线管理”等，在与海关、检验检疫、口岸服务等部门协商一致的基础上，增加了说明性的阐述;(草案修改稿第十八条)三是对一些符合国际惯例或约定俗成的相关特定概念，如“国际贸易单一窗口”等，予以保留。(草案修改稿第二十一条)