税务司法专业化可否先引入有税法专长的陪审员

　　“加强涉税案件审判队伍专业化建设，由相对固定的审判人员、合议庭审理涉税案件。”自2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》提出这一要求后，先设立税务法庭，再设立税务法院，逐步推进税务司法专业化的思路日渐在财税法学界成为主流。然而，5年过去，如今在大多数法院，不仅未设税务法庭，连专门的税务合议庭都未设立。那么，影响税务司法专业化推进的堵点在哪里？笔者综合梳理多方面情况认为，基于以下几点原因，我国行政审判税务合议庭的建立尚难实现。

　　其一，税务行政诉讼案件数量极少。案件数量是有无必要建立专门合议庭的基本评价指标，而据《中国税务报》2018年5月22日刊登文章《税务与司法对话：如何推进涉税案件审判队伍专业化？》报道，最高人民法院行政庭法官披露，2011年～2017年，全国一审涉税行政案件占全国行政诉讼案件的0.2％～0.4％。笔者通过查询中国裁判文书网发现，2018年～2019年全国一审涉税行政案件占全国行政诉讼案件的比例也大致如此。由于还有不少是属于政府信息公开类等与税收执法联系不太紧密的案件，事实上涉税行政案件数量还要更少。这使得建立专门的税务合议庭，缺少基础性支撑。

　　其二，行政审判队伍力量薄弱。2015年最高人民法院关于行政审判工作情况的报告显示，全国从事行政审判的法官共8878人，高级、中级和基层法院行政审判庭法官的数量平均分别仅为10.8人、4.4人和2.3人。虽然近年来随着行政诉讼案件数量不断增加，行政审判队伍有所扩充，但力量仍很薄弱，很难抽出更多精力和人手去推进审判专业化，更何况很多基层法院只有一个合议庭，似乎更无设置专门税务合议庭的必要。

　　其三，随机分案制度广泛确立。为全面落实司法责任制，建立均衡、透明、公正、科学的案件分配机制，各级人民法院近年来开始逐步建立随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制。若认为属于重大、疑难、复杂等案件时，可以指定分案。建立专门合议庭，必然涉及指定分案的问题。鉴于指定分案涉及的认定和审批问题，以及涉税行政案件数量少，法院很难对建立专门的税务合议庭有积极性。

　　其四，案件专业性强与专业化审判之间不能简单画等号。税务行政案件的确专业性极强，由于税种多、税收规范性文件繁杂、经济形式多样，法官审理此类案件往往具有挑战性。但这不是设立专门税务合议庭的决定性因素，设立专门合议庭，还需要考虑成本与收益的对比，以及未设立专门合议庭是否影响了案件的公正审理。

　　上述四点表明，成立专门税务合议庭的时机尚不成熟。但是鉴于税务行政案件的专业性，为了更好地审理税务行政案件，解决司法实践中面临的专业性与技术性难题，笔者认为，是不是可以将专门的税务合议庭宽泛理解，让一名精于税务案件的行政法官和两名具有专业税法知识的人民陪审员组成税务行政案件审理队伍。这样，既可以有效发挥专门合议庭的作用，也更有助于推进税务司法专业化，符合司法实践的需要和人民群众的需求。

　　（作者：北京市第一中级人民法院法官助理）