招商引资协议中的税收返还优惠条款是否具有法律效力

　　一、基本案情

　　2016年2月26日，某乡政府与某投资管理中心(有限合伙)签订《合伙企业设立项目合同书》，协议约定该投资管理中心注册到该乡政府所在地区，该乡政府承诺保证该投资管理中心在2016年5月前享受有关税收待遇，实行核定征收，核定征收的实际税率为8.815%，包含个人所得税，税后利润分配给股东的，不再二次征税，也不再产生其他税费。核定税负=收益总额*实际税率。2016年4月1日、6日，该投资管理中心分别申报并依法缴纳各类税款1146000元和2850250元。2019年12月27日，该投资管理中心以该乡政府没有权利与其签订有关税收优惠协议，《合伙企业设立项目合同书》无效为由，申请该乡政府退回税款3996250元及赔偿应退回税费的银行同期存款利息。

　　二、争议焦点

　　该乡政府与投资管理中心签订的《合伙企业设立项目合同书》涉税条款是否具有法律效力?

　　三、法院判决

　　法院经审理认为，从该项目合同书的内容来看，系乡政府为引进资金、带动地方经济发展、增加地方财税收入为目的，基于行政管理的需要，利用行政职权为该投资管理中心提供各项政策优惠和协调帮助的招商引资协议，属于行政协议。行政协议除了具有行政性外，还具有契约性特征，对行政协议是否无效的判断，在优先适用行政法律规范的同时，还应当适用民事法律规范。

　　《税收征管法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

　　《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25号)规定，各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行;由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

　　根据上述规定，该乡政府不具有税收征管的法定职能，更不得擅自作出减免税收的决定或约定。2016年4月该投资管理中心按照税法规定应纳税费的实际综合税率为9.5149%，超出了《合伙企业设立项目合同书》约定的8.815%，该税收优惠税率条款的约定违反法律法规的强制性规定而无效。

　　四、律师说法

　　北京市盈科(郑州)律师事务所吴建华律师表示，所谓“行政协议”是指行政机关为了实现其行政管理职能或社会公共服务的目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的、具有行政法上权利义务内容的协议。实践中，部分地方政府或者其职能部门为了招商引资的需要，与投资主体达成的给予一系列税收优惠政策的招商引资协议，通常即属于行政协议。比较典型的除了案例中的“核定税率”，还有比较常见的“先征后返”、“税收减免”、“税收冲抵其他费用”等各种税收返还形式的协议。

　　关于实践中行政协议中的税收返还条款的法律效力问题，根据有关规定，行政协议的订立、履行均不能违反法律法规的强制性规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款也规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。根据上述案例中的法律规定，此类税收返还条款很容易被法院认为违反税收法律法规的强制性规定而无效。尤其是部分协议出现的“企业缴纳的税收，按照中央与地方税收分成比例，属于地方支配的部分返还”的约定，明显与《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》中的“安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩”规定相冲突。

　　针对税收返还的行政协议出现的效力问题，实务中也出现过部分地方政府不直接签订此类协议，而是通过政府投资平台公司签订类似税收返还优惠的协议，其效力如何，我们将通过另案进行解读。