“营改增”试点改革需要关注几个问题

　　7月25日召开的国务院常务会议决定，扩大营业税改征增值税（以下简称“营改增”）试点范围，自2012年8月1日起至年底，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点范围，由上海市分批扩大至北京市、天津市、江苏省、安徽省、浙江省（含宁波市）、福建省（含厦门市）、湖北省、广东省（含深圳市）8个省（直辖市）。明年继续扩大试点地区，并选择部分行业在全国范围试点。

　　笔者认为，上海实行国税、地税合一的行政管理体制，当“营改增”改革扩展到全国时，由于各个地区的经济结构、财政体制等存在差异，试点结果可能出现很大差异性。

　　行业税负变化情况。服务业行业众多，不同行业资本有机构成、增值率不同，因而不同行业间会出现税负的不同变化。随着我国科学技术的快速发展，社会生产力不断提高，经济增长方式不断转变，企业的资本有机构成应提高。资本有机构成提高意味着对劳动力投入的需求相对减少，企业生产资料（不变资本）在企业资本投入中所占的比例加大。增值税改革的核心在于抵扣制，随着“营改增”改革的进行，试点企业由营业税纳税人转变为增值税纳税人，对于资本有机构成比较高的企业而言，企业生产资料投入比重加大意味着企业可抵扣的项目增加，企业增值税税负减轻。相反，资本有机构成比较低的企业，增值税税负可能会增加。比如从上海的试点改革情况看，“营改增”后部分物流企业税负不减反增。按规定，运输企业适用11%的增值税税率，由于运输企业的资本有机构成较低，人力成本等税法规定不能抵扣项目的支出约占总成本的35%，实施增值税后，即使企业发生的其他购进项目全部可以取得增值税发票，并进行进项税额抵扣，实际负担率也会增加。

　　收入重新分配问题。第一，中央和地方政府间收入分配问题。“营改增”导致地方营业税税基受到影响，可能导致中央和地方财力的矛盾更加突出。“营改增”能得到顺利推行的关键是在保障中央财政宏观调控能力不受损害的条件下，合理调整中央和地方增值税收入的分配比例。“营改增”改革对各地财力的影响不同，很大程度上是各地产业结构和税源结构不同所致。大致来说，第三产业越发达、营业税占比越高的地区所受影响越大；反之影响越小。通过加大增值税共享比例等措施，在短期内可弥补地方财政的损失，但从长远看，第三产业发达地区地方财政收入的长期保障会大打折扣。第二，地方政府间收入分配问题。试点地区“营改增”后，将会抵扣非试点地区的增值税，地方政府之间的收入分配将会发生变化。所以，“营改增”后，跨地区业务往来将会损失一方政府的利益，受损失的政府就会要求本地企业尽可能采购本地原材料，从而造成市场的人为割裂与地区封锁，破坏市场的统一性。

　　财政体制面临重新调整。第一，收入的重新分配。应慎重考虑“营改增”后对地方税源产生的溢出效应，寻找中央与地方政府的利益均衡机制与合作模式。关于财政管理体制的调整，目前有很多观点。观点一，维持现有格局，“营改增”后的服务业增值税仍由地税局征收，收入归地方。观点二，维持现有共享比例，调整税收返还等。观点三，调整中央和地方共享比例，改革后的增值税由国税局征收。

　　第一种观点有合理性，但更具有过渡性。从长远来看，“营改增”由小范围的试点推行到全国时，会在一定程度上改变增值税属中央和地方共享税的特性，最终对中央政府的税收造成消极影响。因此，从理论上来讲，第二种和第三种观点有其可行性。

　　税收返还是分税制改革后中央对地方减少收入而给予的一种财力补偿方式。不考虑货币的时间价值，采用税收返还的优惠政策将有效弥补由于“营改增”改革导致的地方财政收入的缺口。但税收返自身的运行特点决定了返还资金将流向发达地区，不利于均衡不同地区之间的财力差距，不利于公共服务均等化目标的实现。

　　因此，应进一步加大政府宏观调控力度，充分利用转移支付的收入再分配杠杆，调节中央与地方间收入分配关系。应调查各地区社会、经济和基本公共服务发展历史差距和客观需求，科学研究制定转移支付制度。

　　第二，完善财政管理体制，出台配套措施。为了弥补“营改增”后地方政府的收入缺口，应加快完善地方税制体系，让地方政府拥有自己的主体税种。比如，加快城市维护建设税的立法工作，使其成为独立的地方税种。同时，加快完善房产税和资源税。

　　第三，笔者认为，“营改增”的速度要适中。这是因为当前我国增值税本身尚存在诸多缺陷。一是发票管理要求高、难控制。增值税实行一票控税，对发票管理的要求极高。然而从实际来看，增值税专用发票管理难度大，虚开增值税专用发票的违法犯罪行为还比较多。二是小规模纳税人较多、税款抵扣困难。同时，应慎重制定“营改增”后相关行业的税率。服务业行业众多，不同行业资本有机构成、增值率不同。增值税的税率设计应在保持一个基本税率不变的前提下，适当设几档优惠税率。统一税率设计不宜过高，以免抵扣标准和范围确定过窄，增加纳税人税负；也不宜设计过低，以免抵扣标准和范围确定过宽，造成税收流失。

　　作者单位：中央财经大学