个人所得税法35年未全面修订

　　中国个人所得税税法，已经35年没有全面修订了。除了将起征点从1600元上调至3500元，这项与普通百姓关系最密切、也最直接的税收制度，几乎维持着上世纪80年代初的面孔，并且背离了它最初设立的目的。正因为此，本刊在15年间对这一维系国家与民生的制度持续关注。个税总额虽然只占中国税收总收入的一小部分，它的改革却将带来整个税收体制的变化；它代表着一种权力，一种契约，更是公民财产权的保障。

　　个税改革不等于上调起征点

　　修修补补35年的个人所得税税法，似乎陷入了不断上调起征点的“死胡同”

　　如果有人告诉李涛，在中国，上缴个人所得税的人数只有2800万，而收入在全国财政税收总收入的比重只占6.3%，那他第一反应一定是跳起来大声反对，“怎么会那么少，我们每个月都至少要上缴几百甚至几千的个税。”和大多数中国人一样，他始终觉得自己生活在巨大的税负压力下，而个人所得税是他在生活中唯一接触到的直接税。

　　每个月10日，李涛上班后的固定动作都是打开HER系统(人力资源管理系统)，输入名字、密码，在“我的信息”栏目里调出上个月的薪酬表。“基本工资：13000元，出差补贴：100元，餐费补贴：150元，代缴保险：265.22元，代缴公积金：1560元。个人所得税：1029.96元。”这一连串数字早已经刻在这个精于计算的男人的脑子中，但他仍然每个月都会认真地检查一下是否有纰漏。

　　中国现行的《中华人民共和国个人所得税法》于1980年9月颁布实行，此后在1994年1月，2005年8月，2008年3月，2011年6月分别进行了几轮改革。其中最主要的变化，就是将个税起征点陆续从800元提升到3500元。

　　在2015年的两会上，上调个人所得税起征点的呼声再起，全国人大代表、格力空调董事长董明珠等多位人大建议将个税起征点上调至5000元。和网络中大声点赞的人一样，李涛也举双手赞成，“我觉得5000还不够，起征点到13000才更好。”李涛哧哧地笑着说。显然他也知道这是不可能的。

　　本应该起到调节收入分配，实现社会公平的个人所得税，在中国却似乎走近了死胡同。全国政协委员，财务部财政科学研究所原所长贾康在接受媒体采访时表示：“现在中国交个税的人只有2800万人，占不到整个人口总数的2%。这说明个税已经相当边缘化了，如果再提高起征点，还有多少人能交税呢？”2015年3月6日，财政部部长楼继伟在记者会上同样表示，“目前个人所得税的税制不合理，简单地提高个税起征点并不公平。”

　　谁在交税？

　　对于赋税，李涛很熟悉，他知道每个人都是纳税人，却又感到陌生，因为太过专业。翻开教科书，上面写着，“税收是国家为实现其职能的需要，凭借政治权力，强制、无偿地征取财政收入的一种分配形式。每一个公民都有纳税的义务。”

　　个人所得税在中国开端甚早。1950年1月颁布的《全国税政实施要则》中既明确规定开征个人所得税，资本所得税等14个税种，只是其后因为文化大革命等原因始终未能付诸实践。

　　但个人所得税在中国真正征收是在1980年。彼时，在对外开放的新形势下，为维护中国主权和税收收益权，中国政府开始向外国来华人员征收个人所得税。1980年代后期，开始向国内居民征收个人收入调节税。至1994年全面税制改革，将上述两税与城乡个体工商业户所得税合并，形成目前个人所得税制的基本框架。

　　20年间，经过数次调整，中国的个人所得税渐渐开始被诟病为“工资税”，即上缴人群以工薪阶层为主。据2004年国家税务总局公布的数字：2004年中国个人所得税收入1700多亿元，65%来源于工薪阶层。而另据财政部的公开数据，2012年中国个人所得税收入5820亿元，其中，工资薪金所得项目收入为3577亿元，占61.4%，2013年，这一数字上升为62.6%。

　　“现在看来，我国的个人所得税将高薪酬者和高收入者混同了。”财政部财政科学研究所原所长贾康告诉《中国新闻周刊》：“但现实生活中我国大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式获取收入的群体，私营厂主、 企业老板可以只给自己象征性地开一点薪酬，甚至也有完全不开薪酬的情况。尤其是在股票市场和房地产市场异常火爆的这些年，高薪酬者与高收入者愈发偏离。”

　　中国个人所得税的定位本是调节个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾，这是在1994年搭建符合社会主义市场体系的税收体系框架时制定的原则，筹集财政收入并非其主要目的。1994 年后税制运行的 20年也印证了这种定位，尽管个人所得税收入连年大幅增长，但相对于流转税来说，其筹集财政收入的能力占全部税收收入的比重尚不足7%。

　　然而，目前我国个税征收主要采取的分类税制，却让实际的个人所得税征收过程中调节收入分配的功能大打折扣。分类税制是指，对同一纳税人在一定时期内的各种所得，按其所得的不同来源进行分类，如工资、薪金所得、个体工商户的生产经营所得、租赁经营所得。每一类所得按照单独的税率分别计征所得税。

　　一个不容忽视的客观事实是，在个人所得税征管过程中，工薪所得税最易管控，代扣代缴比较到位，其他收入尤其是偶然发生的财产性收入征管相对薄弱，于是收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少。

　　李涛每个月上缴的1029.96元的个人所得税在他的收入中仅占比7.8%，仍然让他觉得税负负担不小。他从事人力资源工作，清楚地知道当前中国的税制框架是以流转税为主的征税模式，即在商品生产、流通、消费环节的所征收的税款。比如增值税、消费税、营业税和关税。他指着桌上的一盒香烟激动地说：“这一盒烟10块钱，其中3块钱是税。油价虽说在下调，可是燃油税却在涨啊，加一箱油，半箱都是税！”

　　上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群这样解释李涛的感受，“终端消费者承担的相当一部分税款来自存在重复计收的营业税，而该税种涉及交通、建筑、金融 保险 、邮电通讯、文化体育、娱乐、服务业等方方面面。任何税负的承担者都是具体的人，比如作为消费税的增值税看起来是由企业上缴，但他最终也都是转嫁到了消费者身上。”

　　在这种税收体制下，虽然个人收入所得税的起征点看起来一直在上调，但由于流转税的增加，带来实际生活成本的上涨，使普通工薪阶层仍然感觉到的巨大税收压力。

　　改不动的个税

　　分类所得税制征收简便，征管成本低，然而，其缺陷也非常明显，分类征税不能全面、完整的体现纳税人的纳税能力，从而会造成所得来源多、综合收入高的人可以采取一些手段合理避税，能够不交税或少交税，而所得来源少、收入相对集中的却因无法避税，不符合量能课税原则。

　　“相同收入人群的纳税额不同是最显著的不公平。”朱为群举例说，“比如有甲、乙两个纳税人，甲月收入为5400元，其中工薪收入为3500元，劳务报酬收入为800元，稿酬收入为800元，特许权使用费所得800元。按现行个人所得税税法有关规定，甲本月不缴纳个人所得税。而乙月收入也是5400元，但全部是工薪收入，他就要纳385元的个人所得税。”

　　同时，纳税人处境不同，即使有相同的收入，也不意味着具有相同的纳税能力。比如，同样收入水平的两个纳税人，一个“上有老下有小”，另一个“自己吃饱全家不饿”，其纳税能力不可同日而语。又比如，家有重病患者，需要承担昂贵的医疗费用，比起具有相同收入但无此情况的纳税人来说，纳税能力也要低些。再如，当期账面收入很高，但需要负担房贷的白领，与收入相对低些，但享受福利分房的公务员相比，其实际纳税能力也并不高。

　　2005年第二轮税改期间，将个税起征点提高到1600元时，中国社会科学院研究生院教授张曙光在接受媒体采访时就说过：“无论起征点是多少，都是针对个人的，没有计算家庭人口，没有考虑赡养系数。说穿了，我们的个人所得税设计不是为了公平和调节收入分配，而是为了政府，一是为了增加政府收入，二是为了政府征收方便。”

　　与分类征收相对的税制是综合税制，指对纳税人在一定时期(通常为一年)内取得的各项所得，不分其来源渠道和所得，综合计算征收所得税的一种制度。据不完全统计，在 110个国家或地区中，有87个国家地区先后采用了综合税制，比例高达80%。其中既包括美国、英国等发达国家，也包括墨西哥、印度等发展中国家，以及新加坡、台湾等新兴国家和地区。值得一提的是，尽管英国将个人所得进行分门别类作出各种必要扣除，但要再统一扣除基本生计费用后适用一套税率计征。所以，英国看似分类，实为综合。

　　早在2003年，中国的个人所得税便已确定了改革方向，即要走“综合与分类相结合”之路，指在目前的基础上，先以源泉预扣方法分别采取不同的税率征收分类税，纳税年度结束后，由纳税人申报全年综合各项所得，由税务机关核定，统一按规定的累进税率计算应纳税额，并对年度已纳税作出调整，多退少补。2006年，这个改革方向还被写入了“十一五”规划。

　　然而，这一改革思路却迟迟不能推动。

　　学界普遍认为，推动改革的瓶颈在于部门间信息共享程度低，金融资产和其他财产收入实名制度不健全，现金使用量大，个税综合数据库建设缓慢等问题。综合税制要求建立全国统一的个税综合数据库。早在2005年，国家税务总局在谈及个人所得税改革时已经提出，依托个人身份证件号码，编制纳税人识别号，以此为基础，按照“一户式”储存的要求，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入及其他与纳税相关的信息归集整理，并实施动态管理。然而10年过去了，这个方案仍然停留在设想之中。

　　在贾康看来，个税改革是一个系统工程，存在诸多变量，不能只抓住其中的一个变量进行设计。比如个税综合数据库建设需要各个部门协调、统筹，但现在各部门之间存在“信息孤岛”现象，配合不到位。个税综合数据建设缓慢，拖累了后续的征管机制、征管措施、法律条文等配套措施的出台。

　　改革迟迟没有进展，对个税扣除标准缺乏动态管理，没有与物价指数、平均工资水平的上升实行挂钩，个税“起征点”因此成为众矢之的。朱为群评价说：“从减轻税负的角度来讲，只盯着起征点，是只看到了枪靶的外环。”

　　下一步改革

　　面对二十几年没有实质性进展的个税改革，相关专家学者只能揣摩着可能出现的困难，小心翼翼地从可行性方面给出温和的建议。

　　朱为群说：“如果做不到税基的综合，可以先从时间的综合来改。目前我国个人所得税的征收时间有按月征收的工薪，也有按次征收的劳务薪酬。把这些征收时间统一改成按年征收，这样做最直接的好处，就是可以均衡收入稳定和收入波动大的缴税公平问题。是很简单的提高税收覆盖面的办法。”为验证此办法的可行性，朱为群还曾专门向税务工作人员询问，“这样操作会不会觉得麻烦？”税务工作人员的回答是：不麻烦。

　　在贾康看来，个税综合数据库的建立也并非完全无能为力。他说，在以防范利用增值税专用发票骗税等为切入点的金税工程带动下，税收信息化有了长足的发展，并与许多部门建立了信息共享关系。他曾从国家税务总局信息中心了解到，目前全国22个地区的国家税务局、17个地区的地方税务局都已实现了税款的网上缴纳，即税务部门可以通过网络访问纳税人金融机构的银行账户，实时扣缴税款。“这足以表明，区域内税务部门和金融机构间的企业纳税人的信息共享，已基本不存在制度和技术上的障碍。外推至居民个人，困难也不会大到无法克服。”

　　专家们从种种迹象预见，2015年，沉寂多年的个税改革将会有动作。财政部部长楼继伟在2013年就表示，为体现公平，个税将改成综合和分类相结合的税制，纳税的覆盖面会扩大，抵扣因素也扩大，如赡养因素、住房按揭贷款都要计算进去。2015年的全国财政工作会议上，楼继伟再次表示，2015年将抓紧推进综合与分类相结合的个人所得税改革有关工作，研究提出改革方案。

　　2015年1月，国家税务总局局长王军在全国税务工作会议上提出了2015年十项重点工作，其中就有“与有关部门一起推进……个人所得税法的修改”的内容，此外，还首次提出要“研究实行综合与分类相结合的个人所得税新版软件”。

　　2015年2月3日，《税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》在国务院法制办征求意见截止。这份内容丰富的意见稿一个突出特点就是明确了纳税人识别号制度的法律地位。意见稿中明确，“国家施行统一的纳税人识别号制度”。今后，税务部门将按照国家标准为企业、公民等纳税人编制唯一且终身不变的确认其身份的数字代码标识。如这一制度能够付诸实施，将为个人纳税实行综合税制提供有效的操作基础。在未来，也许我们最常听到的一句话将是：“请提供您的税号。”