国发[1986]21号 国务院关于批转经济特区工作会议纪要的通知

国务院关于批转经济特区工作会议纪要的通知

国发[1986]21号       1986-2-7

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　国务院同意《经济特区工作会议纪要》，现转发给你们，请贯彻执行。

　　五年多来，经济特区的建设已经取得很大进展，打下较好的基础。今后的任务是，建成以工业为主、工贸结合的外向型经济，把更多的先进技术引进来，使更多的产品进入国际市场，更好地发挥“四个窗口”的作用。为此，要进一步做好外引内联工作，内联是为了增强外引能力，外引内联都要落实到建立外向型经济上。广东、福建两省人民政府要进一步加强对经济特区的领导和管理。各地区、各有关部门要积极支特经济特区的发展，充分利用经济特区这个“窗口”。经济特区的各级领导要认真贯彻执行中央和国务院的方针政策，艰苦奋斗，扎实工作，抓紧社会主义物质文明和精神文明的建设，把特区办得更快更好。

国务院

一九八六年二月七日

经济特区工作会议纪要

（一九八六年一月五日）

　　经国务院批准，经济特区工作会议于一九八五年十二月二十五日到一九八六年一月五日在深圳举行。谷牧同志主持了这次会议并作了讲话。参加会议的有深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区（以下简称特区），广东、福建两省和国务院二十九个部门的负责同志。四个特区作了汇报；机械部、轻工部、纺织部、电子部、航空部、兵器部介绍了在深圳举办外向型工业的情况和经验；国家计委、国家经委、经贸部、中国人民银行、海关总署、国家科委等部门和广东、福建两省的负责同志，分别就特区的有关政策规定和加强领导管理问题发表了意见。会议对建立特区以来的工作进行了初步总结，着重讨论了特区今后发展方向、目标和有关的方针政策等问题。纪要如下：

　　建立经济特区工作的回顾

　　会议认为，在中央和国务院制定的方针政策指引下，四个特区的建设进展很快，成绩显著，在我国对外开放和经济体制改革中开始发挥了作用，为国内外所瞩目。

　　五年多来，各特区集中力量进行了以创造投资环境为重点的基础设施建设。到一九八五年底，四个特区累计完成基本建设投资七十六亿三千万元，开发出建设用地约六十平方公里，兴建了一批工业厂房、商业楼宇、旅游设施和居民住宅。深圳已具备现代化综合性经济特区的雏型。随着特区的发展，广东、福建两省根据中央的有关方针政策，制定了十几项涉外经济法规，使特区的各项工作初步做到有法可依。

　　各特区依据国家规定的优惠政策，积极利用外资，引进先进技术，推动以工业为主的经济迅速发展。到一九八五年底，实际利用的外商直接投资总计十一亿七千万美元，占全国实际利用外商直接投资总额的五分之一。四个特区已有近九百个新工厂投入生产，引进了一批较先进的技术和设备，其中有的接近国际先进水平，有的填补了国内空白。一九八五年的工业总产值达到四十八亿六千万元，比建立特区前的一九七九年增长了五倍以上。发展最快的深圳特区。吸收了三亿五千万美元的外资和五亿元的内联投资，建立了包括电子、轻工、纺织、食品、建材、石化、机械等行业在内的七百七十多家工厂，一九八五年产值达二十五亿元，比一九七九年增长三十九倍；已经有一批产品进入国际市场，一九八五年工业产品出口额占总销售额的43%（其中蛇口工业区为68%)。珠海特区这两年也在抓紧建立外向型工业。汕头特区坚持逐片开发，注重实效，办起四十五家工厂，产品出口比重达到60%以上。厦门特区除抓紧对现有企业的技术改造外，还积极与日、美、波、匈等国开展合作，举办了一些较先进的工业项目。

　　特区经济的发展，是与同内地实行经济技术联合分不开的。仅深圳特区就同中央二十七个部门和二十八个省、自治区、直辖市签订了内联项目协议一千九百多个。中央十六个工业部门已经和准备在深圳特区举办的工业项目有二百七十多个，其中大都是外向型的，有些项目技术比较先进，有些产品能填补国内空白，有些可以对香港经济起补充作用。特区依靠内地的支援，弥补了技术基础薄弱、专业人才不足、资金短缺等弱点。内地在特区投资办厂，可获得国际市场信息，吸收国外先进技术和管理经验，并将内地的一些初级产品拿到特区，根据外销需要“梳妆打扮”，增值出口。各特区在经济体制改革方面进行的积极探索，其经验和教训也为内地的经济体制改革提供了有益的借鉴。特区的“四个窗口”和“两个扇面”的作用已开始发挥。特区是全国的特区，特区依托和服务内地，是特区经济不断发展的力量所在；内地支援和利用特区，也有利于全国的经济振兴。

　　我们办的是社会主义的特区。各特区都强调坚持四项基本原则，注意进行社会主义、爱国主义和理想、纪律的教育，抵制资本主义腐朽思想的侵袭，打击各种犯罪活动。同时，积极组织干部、职工学习科学文化，更新知识，吸取国外组织社会化大生产的经验。各特区虽然还存在一些问题，但总的看来，社会秩序是安定的，人民群众的精神状态是奋发向上的。

　　五年多来的实践证明，中央关于建立特区的决策是正确的。在特区这个对外开放与经济体制改革的前沿阵地上，我们可以在实践中观察和研究现代资本主义经济和经营管理方法，大胆进行经济体制改革试验，开阔视野，增长知识，培养人才，掌握同国际资本打交道的本领，其意义是深远的。

　　在社会主义条件下兴办特区是个崭新的课题，我国建立特区的历史不足六年，前进的道路上还存在着不少需要解决的问题。主要是：近两年特区的基本建设投资规模偏大，投资结构不尽合理；生产布局和产业结构缺乏统筹规划；企业的经营管理水平和干部职工队伍的素质同建立外向型经济的要求不相适应；不少企业出口创汇能力还比较弱，外汇平衡存在困难；特区的管理层次较多，办事效率较低，信息反馈不灵；少数单位违法经营，有的案件还相当严重。此外，在加强宏观经济控制中，某些具体规定也有对特区的特殊情况照顾不够的地方。以上这些问题，有的是工作中的缺点和失误，有的是经验不足难以避免的，有的则是需要在对外开放与经济体制改革的实践中不断探索才能妥善解决的。这就要求一切从事特区工作的同志，思想认识要跟上形势的发展，在看到成绩的同时严肃对待和切实解决实际存在的问题，勇于揭露矛盾，勇于坚持真理，继续以极大的努力把特区办得更快更好。

　　朝着建立外向型经济的目标奋力前进

　　会议认为，经过几年打基础的工作，特区在“七五”期间应当坚决贯彻中央和国务院的指示精神，努力建立以工业为主、工贸结合的外向型经济；进一步发挥“四个窗口”、“两个扇面”的作用。具体要求：

　　——特区产业结构以具有先进技术水平的工业为主，工业投资以吸收外资为主。

　　——产品以出口为主，瞄准国际市场的需求，开发一批竞争力强、稳定适销的“拳头”产品，争取工业制成品60%以上能够外销；外汇收支平衡，并有节余。

　　——千方百计提高经济效益，确保国民收入、财政收入的不断增长，特区的人均国民收入进入全国前列，在财政上缴、外汇上缴方面为国家多作贡献。

　　——加强智力开发和文化建设，培养和引进人才，全面轮训各级干部，大力提高职工队伍的素质，培养一大批中高级技术工人。

　　——深入进行经济体制改革，进一步搞活企业、搞活经济；同时要努力建立完善的宏观控制和调节系统。在运用经济手段和现代化的信息手段管理特区经济和管理企业方面，总结出具有中国特色的经验。

　　要达到以上目标，关键在于特区领导的指导思想和工作重点要从前几年铺摊子、打基础转到抓生产、上水平、求效益方面来，切实做好以下几方面的工作：

　　（一）在做好国际市场调查预测的基础上，同全国国民经济发展计划紧密衔接，制订特区经济中长期发展规划（包括行业规划）和“七五”期间的分年度安排，报省人民政府批准后执行。

　　规划的主题是，逐步建立具有本特区特色的、产业结构和产品结构合理的外向型工业。要把经济合理性和技术先进性、近期发展重点和长期奋斗目标结合起来，加强外引内联工作，下功夫办好一批能出口创汇的生产项目。

　　特区的种植、养殖、旅游、建筑、商贸和金融等其它行业，要围绕建立以工业为主的外向型经济协调发展。特区的农业应发挥毗邻港澳的优势，大力增产优质鲜活商品和反季节瓜、菜、花、果，搞好保鲜、储藏，常年均衡供货。特区的高档旅游宾馆不宜再增建，而应注重提高服务质量，改善经营管理，发展具有中国特色的游乐项目以及知识性和疗养性的旅游项目。农业和旅游业应成为特区外汇收入和财政收入的重要来源。

　　要讲求投入和产出的最佳经济效益，确定合理的经济增长速度。坚决压缩基本建设投资规模，除了优先安排外向型工业项目，继续抓好已开发区域内水、电、交通、通信等基础设施的完善配套外，一般暂不开发新区，更不能盲目发展非生产性建设项目。今明两年的基本建设投资规模，大体按照一九八五年国家对特区的控制指标加以安排。

　　切实控制消费基金的增长，职工工资水平要与劳动生产率的提高相适应，物价水平应保持相对稳定。

　　（二）根据扩大出口的要求，认真筛选工业项目。今后一个时期，要着重发展用先进而适用的技术装备起来的传统工业，力求技术起点较高，产品能更多地外销。随着工业技术实力的不断增强，还要有重点、有选择地发展技术密集型、知识密集型项目和高科技产业。确能出口创汇的劳动密集型项目，也可以酌量搞一些。各特区要从实际出发，建立合理的产业结构和产品结构，以中小型项目为主，着重发展“精（密）、小（型）、轻（巧）、新（颖）”的产品。要依靠国家科委和中国科学院的支持，抓好现有企业的科技进步，充实科研开发能力，认真消化引进的先进技术，积极采用国内外科研成果，开发新技术，研制新产品。厦门特区的老企业，要按照外向型的目标，抓紧进行技术改造，促使产品不断更新换代，增强出口能力。

　　（三）继续搞好内联，推动特区外向型工业的发展。内联应当以技术水平和经营管理水平较高、产品具有外销潜力的内地企业为主要对象，以增强对外资、外技的吸收能力和消化能力为目的。特区要为此创造条件，搞好服务，给以方便。内联企业的产品都应以出口为主，有些可以把“头”放在内地、“尾”放在特区，将内地的初级产品拿到特区，按国际市场需要进行后整理、精加工、精包装后出口；有些可以把“头”放在特区、“尾”放在内地，在特区进行设计研制，拿回内地进行大批量生产组织出口。还可以发挥特区优势，举办一些对内地同类企业改进生产技术、经营管理有先行作用的工厂和产品可以替代进口的工厂。

　　（四）积极开拓国际市场。在今后一段时间里，特区可把香港、澳门地区作为工业产品出口的一个跳板（包括利用港、澳地区厂商转口贸易的渠道），同时要大力开拓同世界其它国家（地区）尤其是东南亚、大洋洲、美洲、非洲市场的直接贸易渠道，减少对香港转口贸易的依赖。要积极建立特区的商情信息网络、产品推销渠道和售后服务系统。要加强商标管理，维护国家权益。

　　（五）以提高经济效益为中心，切实加强企业管理。

　　根据特区的特点逐步建立起一套完善的管理（包括生产工艺、质量检验、财务会计、劳动人事等）制度。今明两年要使产品和工程的质量、资金周转速度、劳动生产率、利润率、换汇率和净产值等，都比一九八五年有明显的提高。特区企业要坚持我国企业管理中行之有效的经验，借鉴国外的科学方法，采用现代化的管理手段，实现高效率、高质量、高效益。

　　对已经投产或开业的中外合资、合作经营和外商独资经营企业，要加强管理。一方面要重合同、守信用，在坚持平等互利的原则下，维护客商的合法权益；另一方面对这类企业的产、供、销、财会等必须加强监管。特区的有关管理部门要做好这方面的工作，还要发挥会计师事务所、律师事务所和公证机关的作用。

　　（六）坚决反对和制止违法经营活动，特区内的一切部门、企业、事业单位，都要树立严格执行政策、遵守法纪的观念，扎扎实实地通过发展生产追求最佳的经济效益，不能企图搞违法经营发横财。对于一切违法乱纪案件，特别是重大案件，必须严厉查办。

　　（七）今后几年内，特区在完善投资环境方面，除了继续搞好基础设施的配套以外，尤为重要的是要在健全经济立法、提高办事效率、加强人才培养这些“软件”上下功夫。“七五”期间，要使特区的涉外经济法规基本配套。特区人民政府要克服政出多门、办事拖拉的现象，简化投资洽谈、项目审批、工商登记、银行开户和其它行政管理办事程序。要全面轮训干部，多渠道吸收人才。近几年内国家在高等院校毕业生分配方面，要照顾特区的急需。特区要重视知识，重视人才，使广大科技人员、专业干部和能工巧匠在生产建设和业务活动中充分发挥积极性和创造力。

　　（八）要加快经济体制改革的步伐，深入探索微观放

　　开搞活与宏观加强管理的密切结合的经验。要进一步增强企业活力，发挥市场调节作用。要重视金融体制的改革，进一步扩大各专业银行业务经营的自主权，使银行在融通资金和宏观调节（包括总规模调节和结构调节）方面充分发挥作用。特区的经济活动必须放在全国宏观经济计划指导之下。各特区人民政府要按照中央和国务院的方针政策和全国宏观经济控制的要求，统筹安排本特区的经济建设，搞好综合平衡，学会主要运用经济手段和法律手段及必要的行政手段，从宏观上调节和控制经济的运行。要加强统计、审计、工商行政管理、经济司法等部门，组成强有力的经济监督系统。

　　会议预期，在做好“七五”期间工作的基础上，再经过十年（即到本世纪末）或稍长一些时间，把我们的特区建成以先进工业为主、工贸结合、旅游和农牧渔业并举、各具特色的高水平外向型特区，既是产业结构合理、科学技术先进、生活文明富裕的经济发达地区，又是万商云集、通向世界的出口基地。

　　进一步完善关于特区的各项政策和管理办法

　　为了进一步办好特区，必须按照耀邦同志提出的“特事特办、新事新办、立场不变、方法全新”的精神，处理好宏观控制与微观搞活的关系。国家既要对特区的经济活动实行宏观指导和控制，又要照顾到它的特殊性和灵活性。过去有关特区工作行之有效的政策规定应当继续执行，还应根据情况的变化作出若干新的规定，国务院有关部门和广东、福建两省有关部门在下达有关政策规定时，要考虑到特区的不同情况，采取切实可行的区别对待办法，并同已有的规定相衔接。会议经过讨论，对当前急需明确和解决的几个问题，提出如下意见：

　　（一）关于基本建设计划管理

　　四个特区的基本建设投资计划，应根据各自财力物力可能，分别提出安排意见，经省人民政府审核转报国家计委核定后，纳入国家基本建设投资规模。建设项目中利用的外资不纳入基本建设投资规模。中央各部门和各省、自治区、直辖市在特区投资建设的项目，分别纳入各自的基本建设投资规模。内地企业用自有资金到特区举办外向型工业项目，在特区基本建设投资规模外另算。

　　各特区要认真执行《国务院批转国家经委关于控制重复引进、制止多头对外的报告的通知》（国发[1985]90号），对其中规定“统一归口、联合对外”的项目，凡符合外向型要求，产品以出口为主，外汇能够自行平衡的，应允许有一些灵活，限额以下的项目，可仍由特区人民政府审批，但必须严格把关，事先征得国家有关主管部门同意，事后备案。

　　（二）关于对内联企业税收的优惠办法

　　内联生产性企业，在特区内按15%的税率缴纳企业所得税。从获利年度起五年内，在特区税后的利润，如留在区特扩大生产或兴办外向型工业，免除在内地补缴所得税和调节税；如解往内地的，按20％补缴所得税。从第六年开始，在特区税后的利润不论是否解往内地，均按帐面所得额补缴20％的所得税，但免征调节税。非生产性企业不享受上述优惠。

　　（三）关于信贷管理

　　深圳特区的信贷计划单列，由中国人民银行单独审批，中国人民银行深圳分行负责统一安排使用。

　　珠海、汕头、厦门三市继续实行多存多贷、差额包干的办法，年度信贷计划戴帽下达；现有信贷资金和吸收的存款全部留下使用；根据特区经济发展需要和国家信贷资金情况，由中国人民银行和专业银行适当增加一些信贷指标；一般情况下不从特区抽调信贷资金；允许特区银行向特区外银行和国外银行拆借资金。

　　特区的银行应在国家核定的投资规模内发放固定资产贷款。中国人民银行每年适当增加固定资产投资贷款。安排给特区的贷款指标，不计入广东、福建两省的信贷控制指标。

　　中国银行各特区分行适当增加外汇贷款和投资指标，对有创汇能力的项目给以外汇贷款支持。这笔外汇资金由中国银行戴帽下达，包括在广州、福州分行的外汇资金计划内。

　　在中国人民银行的管理下，可以在深圳特区试行开放金融市场。

　　（四）关于向国外银行和特区外资银行借款

　　向国外银行和特区外资银行筹借商业贷款，是特区利用外资的一种方式。中国人民银行根据特区的需要和偿还能力，会同国家计委核定各特区向国外银行和特区外资银行筹借商业贷款的控制指标。特区向外借款，应自借自还，一般应通过经批准的国内金融机构办理；一些创汇能力强的企业，经中国人民银行各特区分行批准，也可以直接向外借款。

　　商业贷款需要担保时，可商请中国银行或经批准的其它金融企业担保。个别外汇资金足、对外有一定信誉的特区企业，经特区外汇管理部门批准，也可以对外承保。

　　（五）关于外汇管理

　　珠海、汕头、厦门特区的企业、单位之间外汇余缺的调剂，按全国统一规定的办法执行。深圳特区的外汇调剂可以按照现行办法继续试点。

　　特区内中外合资、合作经营和外商独资经营企业产品出口收汇和经营业务收汇，允许全部保留现汇。特区内国营企业和集体企业一九八五年底以前结存的现汇允许保留，愿意结汇的可以保留外汇额度，使用时不受用汇指标控制。从一九八六年起，国营企业和集体企业产品出口收汇应及时结汇，按规定留成办法保留外汇额度。经营进出口业务的企业和以进养出的生产企业，经当地外汇管理部门同意，可以根据业务需要保留部分现汇，用于经常性外汇资金周转。

　　“七五”期间，各特区要努力做到外汇自行平衡，预计不会有较多结余。因此，特区结汇后的自有外汇额度可允许使用，按实际结汇数相应增加其用汇指标。增加的用汇指标戴帽下达，不占广东、福建两省的用汇指标。

　　（六）关于外贸管理

　　为支持特区发展外向型经济，对特区的产品特别是工业制成品（包括内地初级产品在特区加工增值后的产品）出口，应给予积极扶植，优先照顾。

　　特区出口区内生产的工业产品（包括加工增值在20%以上的产品）的配额、许可证管理，应简化手续，给以方便。建议由经贸部和广东、福建两省经贸委派人到特区就近发证，或采取其它简便措施。对特区进口许可证的管理，也可仿此办理。

　　在特区实施国家规定的出口配额、许可证制度时，对中外合资、合作经营和外商独资经营企业，要注意到要求它们实现自身外汇平衡的情况；要信守涉外合同，在实行某项新规定时，对过去批准正在实施的项目，原则上按原合同数量给予出口配额和许可证。

　　特区向港澳地区出口自产的鲜活商品，经营或代理非特区产品的出口，均按经贸部和省主管部门的规定执行；进口国家限制进口的商品，应按国家有关规定报请审批。

　　特区人民政府要加强对本特区外贸企业和外贸活动的管理。特区组建经营区内产品出口和区内自用物资进口的外贸企业（包括工贸、农贸、技贸企业），由特区人民政府审批。过去经特区人民政府批准的经营或代理区外产品出口的外贸企业，要按国家有关规定进行整顿，经省报经贸部确认。

　　（七）关于特区产品内销

　　特区企业的产品必须以出口为主。但是，各种产品进入国际市场要有个过程，也不是所有产品都能全部外销，适当让点国内市场换取先进技术，可以吸引更多的外商投资。因此，特区产品需有一部分内销，同内地进行必要的商品交流。特区生产的属于国家需要进口的短缺产品，采用国内原材料、元器件较多的产品，以及外商确实提供了先进技术和设备生产的产品，可以有适当比例内销。特区产品的性能、质量达到进口产品同等水平，国内又需要进口的，应从特区采购，替代进口。其中有些产品，特区生产的数量可以满足国内需要，价格又不高于国际市场价格的，应不要再进口。

　　中外合资、合作经营和外商独资经营企业的产品（国家限制进口产品除外），应严格按照批准的合同中规定的内外销比例执行。由特区人民政府对企业产品的销向实行管理，内销由特区人民政府批准，外汇平衡也由特区人民政府负责。特区国营企业和集体企业的产品（国家限制进口产品除外），在外汇自行平衡的前提下，凡国内市场需要的，允许内销一部分，但特区人民政府应对企业作外向型目标管理。

　　特区企业用进口成套散件、成套组装件装配生产的国家限制进口产品，内销应按照有关规定办理。特区企业用部分国产件、部分进口件生产的国家限制进口产品，内销部分由特区人民政府报国务院有关行业主管部门实行审批管理，并办理调运手续。

　　内销的特区产品，凡含有进口料件的均应照章补缴关税、进口环节的产品税（或增值税）和调节税，并遵守国家统一的市场价格政策。特区产品内销，一般应以人民币结算；属于替代进口的可用外汇结算，但须经外汇管理部门同意。

　　要帮助疏通特区产品替代进口和内销的渠道。特区工业主管部门每年应提出经有关部门鉴定合格可以替代进口的产品品种、规格、数量，交省和国务院有关行业主管部门研究安排。特区企业可以参加国内的产品招标，到内地举办产品展销会，也可以与内地企业建立固定协作关系，省和国务院有关行业主管部门要给予帮助和支持。

　　（八）关于对出入特区人员和货物的监管措施

　　深圳特区管理线已经试管一年，效果较好，建议从一九八六年四月一日起正式启用。按照既方便与内地的正常经济交流、人员往来，又防止违法活动的原则实施管理。以广东省为主成立管理线工作协调小组，负责处理出现的问题。

　　珠海、汕头特区由于紧靠市区，受地形限制，特区管理线不在全线设置固定管理设施，而采取对企业或工业区派驻海关人员监管，并在特区通往内地的通道设站检查等措施，加强管理。

　　厦门特区采取陆上通道设站检查，海上加强巡逻，对企业或工业区派驻海关人员监管等办法，实施全线管理。

　　各特区现行的一线对外口岸货物、行李物品监管和关税征收减免等有关办法，在今后一个时期不作变动。对特区进口供应区内市场销售的物资、商品(不含国家限制进口物资、商品)，由广东、福建两省特区办公室根据特区实际需要，每年提出额度，报海关总署会同国务院特区办公室核定后，按规定予以减半征收关税优惠，超过额度部分照征全部关税。特区进口的这类物资、商品，不准销往内地。

　　会议强调，越是对外开放，越要加强社会主义精神文明建设，对此必须切实抓紧，不容有任何松懈。中央领导同志一再指出，特区的干部必须有特别高的觉悟，特别好的作风，特别严的纪律，特别高的工作效率。特区的领导同志和广大干部对此都必须身体力行，认真贯彻执行党和国家的方针政策，做好思想政治工作，坚决抵制资本主义腐朽思想的侵蚀，反对腐败现象，要勤奋工作，廉洁奉公，带领广大群众把特区的“两个文明”同时抓上去，促进对外开放、体制改革和经济振兴，充分显示社会主义制度的优越性。到会同志反复领会小平同志关于“办特区是个试验”的批示精神，深感任重道远，决心艰苦奋斗，精心探索，务使这项前人未曾做过的重要试验获得成功。