全面解读“二十届三中全会”财税改革

　　3 税制改革：税收法定，推进个税改革

　　关于税制改革，《决定》指出：“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。研究同新业态相适应的税收制度。全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。深化税收征管改革。”

　　对此，我们理解：本轮财税改革里，单独的税制改革任务不重，主要是三方面，一是落实税收法定和规范税收优惠，二是推进个税改革，三是税收征管改革。值得注意的是，大量税制改革被放在了央地关系改革里面，比如“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。这表明，一方面本轮财税改革的重心仍然是央地关系改革，另一方面税制改革要联动央地关系改革，改革的复杂程度加深。

　　3.1研究同新业态相适应的税收制度

　　《决定》指出“研究同新业态相适应的税收制度”。

　　怎么理解“研究同新业态相适应的税收制度”?主要是“数据财政”。同时《决定》的用词是“研究”，意味着相关税收制度还在早期的探究探索阶段，本轮改革周期可能难以推进落地。

　　数字经济给现行财税体系带来冲击。现行财税体系是基于实体和地理空间设计，比如所得税需要区分企业实体、个人实体，而对于跨地区或跨国境经营的企业，往往根据注册地或者经营地征税。但数字经济一方面模糊了企业和个人的边界，C2C模式下大量个人成为经营主体，如微商、主播等;另一方面，企业无需设立实体，即可实现跨国跨地区的商品服务交易，如谷歌等公司可以在全球取得收入但不必在全球各国设立实体，基于地理空间的财税体系受到挑战。

　　此外，数字经济还带来了税负不公的问题，数字企业和传统企业、线上经营和线下经营，税收负担均体现出明显差异。布鲁金斯学会曾指出，欧盟28国数字企业的平均有效税率在9%左右，而传统企业则高达20%。

　　与新业态相适应的税收制度怎么探索?“数据财政”和“土地财政”可能具有一定相似之处，二者收入都可以包括税、利、债三种形式。就税收而言，可以在数据要素流通环节形成流转税(如增值税)，在保有环节形成数据资产税，在所得方面计入企业所得税。“利”是产权主体因出租或出让资产所获得的收入，对应土地财政的使用权出让收入、数据财政的授权及出售收入。最后是“债”的财政收入形式也不容忽略，对应土地和数据资产抵押融资。

　　3.2税收法定和规范税收优惠

　　《决定》指出：“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”。

　　税收法定的下一步：增值税、消费税、土地增值税三个立法是重点。现行的18个税种中，在十八大之前，只有3个税种有对应的法律(个人所得税、企业所得税、车船税)，十八大后2016-2024年，陆续新增10个税种立法，至此18个税种里总共已有13个完成立法。剩下5个没有完成立法的税种里，房地产税的条件尚不成熟，城镇土地使用税可能在改革中并入房地产税，不做单独立法。因此本轮改革，税收法定的重点是增值税、消费税和土地增值税的立法，这三个税种都已经步入公开征求意见或是二审阶段，预计在未来几年将逐步完成立法。

　　“规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”，我们理解一是要清理有损公平竞争的地区性税收优惠，当然这一做法也有助于增加税收收入、稳定宏观税负;二是全面减税降费到结构减税降费的转变，减税降费更聚焦支持重点领域。今年上半年国务院发布了《公平竞争审查条例》，其中第十条指出“起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：(一)给予特定经营者税收优惠”，这个即是规范税收优惠的要求。另外，2023年12月中央经济工作会议指出：“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”，意味着全面减税降费转向结构减税降费，加强支持重点领域和关键环节。

　　3.3个人所得税改革

　　《决定》指出：“完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”

　　现行9种3类个人所得税的税率不一样。个人所得税包括9种收入，其中①工资、薪金所得，②劳务报酬所得，③稿酬所得，④特许权使用费所得，这四种收入合并纳入综合征收，税率3%-45%。经营所得税率为5%-35%，其他所得(如股息红利和财产收入)为20%比例税率。

　　“实行劳动性所得统一征税”可能意味着经营所得或将逐步纳入综合征收范围。目前除了经营所得外，其他劳动所得都已经纳入了综合征收范围，经营所得兼具劳动和资本双重属性，目前与其他劳动所得有一定的税负差距，因此将经营所得纳入综合所得是实现税负公平的必然要求。

　　目前，经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。2021年，工资收入占居民可支配收入的55.9%，但却贡献了64.5%的个税收入;经营所得占居民收入的16.8%，只贡献了7.1%的个税收入。按照税负来看，每1元工资性可支配收入对应的税负是0.47元，而每1元经营性可支配收入对应的税负是0.17元，经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。

　　当然更长远的改革是将各类资本所得也纳入综合征收，但本次改革并未提及，在征管条件等方面可能尚不成熟。

　　4 央地关系改革：增加地方财力、增强中央事权和支出责任

　　关于央地关系改革，《决定》指出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。

　　适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。”

　　对此，我们理解：央地关系改革是本轮财税改革的核心，主要逻辑是增加地方财力、增强中央事权和支出责任。增加地方自主财力有以下四个改革方向，一是消费税征收环节后移并下划地方;二是优化共享税分享比例，增加地方分成比例;三是合并建立地方附加税;四是非税收入下沉。这是1994年分税制改革以来首次大规模“逆向”改革央地收入关系，此前2002年所得税改革、2016年营改增都是加强中央收入。增强中央事权和支出责任的改革思路较为明确，但改革落地仍任重道远，可能需要联动部分行政改革，是本轮财税体制改革中最复杂的一环。

　　4.1增加地方自主财力

　　结合《决定》来看，增加地方自主财力有以下四个改革方向，一是消费税征收环节后移并下划地方;二是优化共享税分享比例，增加地方分成比例;三是合并建立地方附加税;四是非税收入下沉。

　　“增加地方自主财力”，并不意味着增加地方总财力。比如1.6万亿消费税，从中央下划地方后，中央可用于转移支付的财力就减少了1.6万亿，如果不通过其他途径弥补这一缺口，地方获得的转移支付可能出现对应减少，此时改革前后的地方总财力是不变的。因此，增加地方自主财力，关键在“自主”两个字，以前更依赖于转移支付，现在可以自主支配，总财力可能没变，但地方激励改变了。

　　4.1.1消费税征收环节后移并下划地方

　　《决定》指出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。

　　消费税从中央税改为地方税，各省财政收入都有不同幅度增幅，中西部增幅大于东部(不考虑转移支付变化)。2023年消费税总规模1.6万亿。目前还不知道下划地方的品种和比例，如果全部划转地方，将增加地方收入13.8%。唐明等(2020)计算了批发零售环节征收的2017年各省消费税规模，将这一结果与2017年各省实际消费税收入做比较，可以得到征收环节后移对各省的影响。假设消费税全部划转地方，对地方财政增收效果最大的是西部的甘肃、青海等省份，增幅在20%左右;增幅最小的是东部北京、上海等东部省市，增幅只有4%上下。但从绝对值来看，人口和经济规模双高的山东、广东、江苏、浙江等省份能拿到更多的消费税，山东、广东都超过了900亿，江苏、浙江都超过了600亿。

　　但是，上述假设十分理想化，实际改革还需要考虑以下三方面因素的影响。

　　一是考虑转移支付后，中西部地区“综合财力”未必增加。改革前，1.6万亿消费税资金大多通过转移支付分配各地区，中西部一般能拿到更多。改革后，后移到批发环节征收，意味着人口和经济规模双高的地区能拿到更多消费税收入，中西部拿到的资金未必会多于此前的转移支付。因此，如果转移支付同比例减少，中西部地区“综合财力”未必增加，改革设计中可能需要考虑增加中西部转移支付作为弥补。

　　二是消费税也是增值税和附加税的分配准则，改革后上述图表15中“差额”为负的省份，增值税和附加税收入可能会减少。作为价内税，消费税征收环节后移会使得生产省份的增值税税基向消费省份转移。而城建税和教育费附加，作为消费税和增值税的附加税，也会出现同样的转移。即不考虑中央税还是地方税，只考虑征收环节后移，消费税收入增加的省份，将会得到更多的增值税和附加税;消费税收入减少的省份，增值税和附加税也会减少。

　　三是消费税下划地方面临目标冲突的问题，增加财政收入的目标和“寓禁于征”的目标是冲突的。通过消费税改革来充实地方财力，意味着消费税要承担多重功能，既要发挥筹集财政收入功能，又要继续发挥选择性消费税的调节消费功能。二者天然具有冲突，征收从生产环节移至零售环节后，为更好创收，地方政府可能会鼓励相关产品消费，如烟酒、成品油和其他高污染产品，违背了消费税“寓禁于征”的本意，需要在后续改革中注意相关激励设计。比如可以考虑，不将所有消费税品种都作为地方税，把高能耗高污染产品作为中央税，奢侈品和非健康品作为地方税。

　　消费税改革会否带来加税效果?对于从价计征的消费品，消费税从生产环节后移到批发零售环节后，由于批发零售价高于出厂价，可能会带来税负的加重。但上述逻辑的前提是税率不变，如果改革设计中降低税率，完全可以实现税负不变。

　　4.1.2合并建立地方附加税

　　《决定》指出“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。

　　什么是城建税和教育费附加?城建税和教育费附加都是一种附加税，都是以消费税和增值税作为征收基础，计算方式是“城建税或教育费附加=(增值税税额+消费税税额)*税率”。其中城建税税率为市区7%、县城和镇5%、其他地区1%，教育费附加分两类，城市教育费附加的税率为3%，地方教育费附加的税率是2%。

　　从规模来看，三个附加税合计接近6500亿。2022年城建税收入为5075亿，占增值税和消费税收入的7.8%;教育费附加没有在决算报表中披露收入数据，仅披露支出数据，2022年为1354亿元，占增值税和消费税收入的2.1%。

　　目前来看，这三个附加税大多属于地方，改革后地方可以小幅提高税率来筹集财政收入，每提高1个点，按2023年收入计算，可以增加850亿收入。城市维护建设税中，中国铁路总公司、各银行总行、各保险总公司等央企集中缴纳的城建税部分归中央政府，其余部分归地方政府。教育费附加都由地方支出，并且“专款专用”用于教育发展。三个附加税合并为地方附加税后，地方可以确定税率。2023年增值税+消费税一共8.5万亿，如果地方附加税税率每提高1个点，可以增加附加税收入850亿，这一数据还会随着增值税和消费税而不断增长。

　　4.1.3 优化共享税分享比例

　　《决定》指出“优化共享税分享比例”，可能增加增值税等共享税的地方分成比例。

　　现行分税制情况：18个税种，其中有4个中央税、6个共享税、8个地方税，共享税高达12万亿，占税收收入的72.1%。

　　4个中央税和8个地方税合计约4.26万亿，占2022年税收收入的25.6%左右。4个中央税包括国内消费税(2022年决算收入1.7万亿，后同)、关税(2860亿)、车辆购置税(2398亿)、船舶吨税(53亿)，一共2.2万亿，占当年税收收入的13.2%。8个地方税包括土地增值税(6349亿)、契税(5794亿)、房产税(3590亿)、城镇土地使用税(2226亿)、耕地占用税(1257亿)、车船税(1072亿)、环境保护税(211亿)、烟叶税(133亿)，一共2.06万亿，占税收收入的12.4%。

　　6个共享税一共12万亿，占2022年税收收入的72.1%。其中，收入规模最大的是国内增值税，2022年因大规模留抵退税减少至4.9万亿，2023年为6.9万亿。国内增值税央地五五分成。其次是企业所得税和个人所得税，2022年分别为4.4和1.5万亿，央地“六四分成”。剩下三个共享税里，印花税分为两部分，“证券交易印花税”收入归中央，2022年为2759亿元，其他印花税收入归地方2022年为1631亿元。城市维护建设税和资源税都是地方主体税种。城市维护建设税中由铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央，其余归地方，2022年地方收入4816亿，中央收入259亿;资源税中由海洋石油企业缴纳部分归中央，其余归地方，2022年地方收入3280亿，中央收入108亿。

　　2022年三大共享税(增值税、企业和个人所得税)收入10.8万亿、2023年为12.8万亿，如果三大共享税的地方分成比例提高10%，可以增加1万亿+的地方收入。

　　4.1.4 下沉非税收入

　　《决定》指出“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”。

　　我国非税收入包括12类：(一)行政事业性收费收入;(二)政府性基金收入;(三)罚没收入;(四)国有资源(资产)有偿使用收入;(五)国有资本收益;(六)彩票公益金收入;(七)特许经营收入;(八)中央银行收入;(九)以政府名义接受的捐赠收入;(十)主管部门集中收入;(十一)政府收入的利息收入;(十二)其他非税收入。

　　本次改革提出“适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”，是盘活、统筹财政资源的重要措施，上述12类中，国有资产资源等收入会赋予地方更多管理权限。

　　4.2 增强中央事权和支出责任

　　《决定》指出：“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。”

　　地方政府以54%的收入承担了86%的支出。1994年分税制改革后，增强了中央收入比重，中央财政收入占比从1993年的22%快速提高到1994年的55.7%，近些年来央地收入比大致稳定在46：54。但地方政府却以54%的收入比重承担了86%左右的支出责任，央地事权和财权不平衡。

　　2016年开始出台了事权和支出责任领域的“1+N”改革政策。2016年印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出了重新划分央地事权的5条原则，包括①受益范围原则，②兼顾政府职能和行政效率，③实现权、责、利相统一，④激励地方政府主动作为，⑤做到支出责任与财政事权相适应。具体划分方面，指出一方面，“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”;另一方面，“要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权”。2018年进一步印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，2018-2023年印发9个具体领域的支出划分方案，初步形成了“1+N”的政策体系。

　　但是2016年后中央支出占比在继续下降，表明事权和支出责任改革需要进一步强化落地。2016年以来，中央在一般公共预算中的支出占比非但没有提高，反而是在继续下降，从14.6%降至13.7%。具体来看，中央仅在外交、国防、粮油物资储备等少数领域占据支出主导地位。在部分支出领域，中央财政理应承担更多责任。一是国防支出归属于中央事权，但2022年有1.7%的支出由地方政府承担;二是科技支出方面，2016-2022年中央支出占比下降了8.8个点，其中基础研究的中央支出占比从91%降至61%，考虑到全国受益的特点，中央财政应当承担更多基础性、长远性的基础研究支出责任。此外还有跨地区的基建投资、价格补贴等全国性宏观调控支出，都应由中央财政承担更多事权和支出责任。

　　5 风险提示

　　(1)改革表述以大方向为主，缺少细节，可能在细节方向上理解有偏差;

　　(2)财税改革涉及面广，实际落地进度可能偏慢;

　　(3)财税改革和财政政策的其他变化。

　　——本文源自券商研报精选