关于加强合伙企业持股平台税收监管的思考

　　持股平台是为方便股东管理和股权交易而设立的、实现股东间接持有主体公司股权的机构或平台。持股平台的组织形式除有合伙制、公司制外，还有私募基金、信托计划、资管计划等形式。近年来，合伙企业形式的持股平台深受资本市场青睐，在股权激励、上市公司战略投资、限售股减持、资本收购等资本交易中被广泛采用。合伙企业持股平台已成为资本市场的重要主体，也成为资本领域高收入高净值人群税收监管的重点对象。由于监管手段的局限性，合伙企业持股平台税收监管存在一定征管风险。加强合伙企业持股平台税收监管，已成为堵塞高收入高净值人群税收征管漏洞、完善自然人税收监管制度、健全现代化税收治理体系、更好发挥税收调节收入分配职能作用的重要内容。

　　一、加强合伙企业持股平台税收监管的必要性

　　目前，合伙企业持股平台在资本市场中的地位越来越重要。以中国证券投资基金业协会公示的私募股权投资基金和创业投资基金为例，截至2023年11月，在中国证券投资基金业协会备案的私募股权投资基金和创业投资基金数量分别为41213家和24754家，其中采取合伙企业形式持股的基金数量分别为32612家和23533家，占比分别达到79.13%和95.07%。在此背景下，加强对合伙企业持股平台的税收监管也刻不容缓。

　　(一)合伙企业作为持股平台的优势

　　相比直接持股而言，合伙企业实现了企业管理权和出资权的分离，其灵活的运营和管理机制使其在持股平台中得到极大认可。

　　1.更有利于实现公司控制权的集中管理

　　在合伙企业中，只有普通合伙人才能执行合伙事务，承担管理职能;有限合伙人只是作为出资方，不参与企业管理，所以普通合伙人能够以较少的出资决定合伙企业持股平台的投资决策事项，可以有效地维持公司创始人对目标公司的控制，以及投资决策人对合伙企业持股平台投资的决定权，以实现企业经营过程中控制权的集中。

　　2.更有利于保持主体公司股权结构稳定

　　对投资人数较多或实行股权激励的公司来说，设立持股平台将部分股东的零散股权集中在持股平台名下，可以有效解决后期股东变动引起的股权结构失衡问题。未来股东需要进入和退出时，仅需要转让合伙企业的合伙份额，无须调整主体公司的股权架构，避免了股东频繁变动对主体公司带来的干扰。同时，也有利于公司更好进行投资、融资等方面的资本运作，这对公司上市尤为重要。

　　3.更有利于进行税收筹划

　　相比较于个人直接转让股权，成立合伙企业持股平台将股权交易的纳税地点从被投资企业所在地变更为合伙企业注册登记地，而注册登记地可以自由迁移，这是合伙企业税收筹划的一个重要功能。将有限合伙企业持股平台注册或迁移到有地方性税收优惠以及财政返还政策等的税收“洼地”，可以实现降低税负的目的。同时，相比较于公司制持股平台，合伙企业持股平台可以避免转让股权环节对股东和企业的双重征税，减轻股东的税收负担。

　　4.持股管理成本更低

　　合伙企业具有设立门槛低、自由灵活的特点，其管理结构相较于公司来说更为简洁，合伙企业持股平台可以在实现高效决策的同时，大大减轻公司对持股平台的管理成本，从而使持股更为经济高效。

　　(二)合伙企业持股平台偷逃税主要形式及典型案例

　　随着合伙企业持股平台形式逐渐被资本市场普遍采用，税收征管风险随之增加。从税务机关检查和公开曝光的案件来看，合伙企业持股平台股权转让偷逃税案件日益增多，偷逃税手段多样。总体来说，主要包括以下五种。

　　1.利用无须办理涉税事项特点逃避税收监管

　　合伙企业持股平台一般用于持股取得股息、红利或进行资本交易获取转让收益，涉税事项较少。因此，一些合伙企业在市场监管部门办理工商登记后，不主动到税务机关办理涉税事项，合伙企业存续期间取得权益性投资收益也不进行纳税申报，完全逃离税务机关监管。

　　典型案例一：某四家合伙企业是某上市公司员工持股平台，合伙人均为自然人，共计持有该上市公司股份3078.3万股。2015年12月，四家合伙企业在当地办理工商注册登记，由于不需要办理任何涉税事项，所以一直未与税务部门接触。2019年限售股解禁后，四家合伙企业累计减持上市公司股份349.53万股，价值1.25亿元。2019年11月，四家合伙企业全部迁移到外省。从登记注册到迁移外省，长达4年时间，四家合伙企业一直未在当地办理涉税事项，也未申报纳税。经当地税务机关调查，四家合伙企业合伙人涉嫌少缴个人所得税共计3718万元。

　　2.利用不开具发票的特点转让股权后不进行纳税申报进而逃避纳税义务

　　根据税收法律法规规定，转让有限责任公司股权和非上市股份公司股份不属于增值税征税范围，不能开具发票;转让上市公司股票虽然属于增值税征税范围，但实践中通常不需要开具发票。由于没有产生发票流，税务机关通常很难及时掌握相关信息并进行监管，部分纳税人可能会选择不进行纳税申报以逃避纳税义务。这种情况尤其在转让方没有取得现金流收入的“非现金交易”中表现最为明显，最常见的情形包括“非交易性过户”、上市公司发行股份收购股权、资产重组等。

　　典型案例二：某两家合伙企业为某上市公司的员工持股平台，分别持有上市公司股份2608万股。2021年11月限售股解禁，两家合伙企业于2022年9月申请注销登记，其分别持有的2608万股股票在证券交易所办理了非交易过户，转移到每个自然人合伙人名下，成为二级市场流通股。注销时，合伙企业持有的股票价格为9.59元/股，市值合计高达2.5亿元，但两家合伙企业均未申报清算收入。而股票过户到自然人合伙人后，已成为二级市场流通股，再次转让时可享受免税优惠。可见，这一系列操作的目的在于逃避缴纳税款。2023年，两家合伙企业持股平台被当地税务机关追征税款及滞纳金合计达1497万元。

　　3.错误使用“财产转让所得”项目降低税负

　　按照《中华人民共和国个人所得税法》规定，经营所得的税率应为3%～35%，持股平台收益一般较高，往往适用最高档次税率(35%)。部分合伙企业对外转让股权取得经营收入时，个人合伙人为了规避高税负，不依法按照“经营所得”项目申报纳税，而错误地按照“财产转让所得”项目以20%的税率申报纳税，导致少缴个人所得税税款。

　　典型案例三：某合伙企业2018年5月登记注册。当月，该合伙企业的自然人合伙人将其持有的某互联网科技有限公司32%的股权作价1600万元转让给了该合伙企业。2019年1月，该互联网科技有限公司32%的股权被某上市公司收购，该合伙企业作为股东获得股权转让收入1.44亿元。该合伙企业的自然人合伙人按照“财产转让所得”申报缴纳股权转让个人所得税税额计2559.74万元。按照《中华人民共和国个人所得税法实施条例》和《财政部 国家税务总局关于印发〈关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定〉的通知》(财税〔2000〕91号)规定，合伙企业取得财产出租或转让收入，个人合伙人应该按照“经营所得”项目缴纳个人所得税。主管税务机关发现风险后，依法责令纳税人补缴税款1912万元。

　　4.跨省迁移制造“信息差”进行虚假申报

　　《财政部 税务总局关于权益性投资经营所得个人所得税征收管理的公告》(财政部 税务总局公告2021年第41号)(以下简称“41号公告”)出台以前，滥用核定征收是合伙企业持股平台常用的逃避税手段。41号公告出台以后，核定征收被杜绝，部分合伙企业持股平台为了少缴税款，采取隐瞒收入、虚列成本等手段进行虚假申报。部分合伙企业为了虚假申报不被发现，频繁跨省迁移注册地，致使注册地税务机关无法掌握被投资企业信息，意图逃避注册地税务机关监管。

　　典型案例四：某合伙企业2021年11月由两位自然人在J省成立。当月，这两位自然人将其持有的J省某股份公司的2100万股股份按照每股1元的价格平价转让给该合伙企业。转让完成后，该合伙企业马上迁移到H省某地注册。随后，该合伙企业将受让的2100万股股份出售给某上市公司，转让价格为2.31亿元。2022年1月，该合伙企业进行纳税申报，申报收入2.31亿元，申报成本费用2.04亿元(虚增成本1.83亿元)，仅缴纳个人所得税873万元。税务机关发现后，依法责令该自然人合伙人补缴个人所得税6464万元。

　　5.搭建多层持股架构间接转让股权逃避税收监管

　　部分投资者对外转让股权进行投资时，并没有采取直接转让的方式，而是通过设计多层持股架构转让合伙企业持股平台的合伙份额，以间接转让的方式达到对外投资的目的。而部分转让合伙企业持股平台合伙份额的合伙人不如实向税务机关报告对外投资情况，没有依法进行纳税申报。

　　典型案例五：某咨询合伙企业(有限合伙)2018年6月在H省登记注册，合伙人为两位自然人，合伙份额占比分别为20%和80%。该合伙企业通过在宁波、厦门等多地设立下层合伙企业，搭建多层跨省持股架构，间接持有某海外上市公司价值约13.3亿元的美国存托凭证(ADR)。2020年8月，国内某上市公司与该合伙企业进行了资产置换，该合伙企业的自然人合伙人将所持有的合伙份额转让给该上市公司，该上市公司将本公司部分债权转让给该合伙企业的自然人合伙人。合伙份额和债权均已过户，但该合伙企业未如实向税务机关报告这一对外投资情况，自然人合伙人也并未按规定申报个人所得税。在上级税务部门的指导下，主管税务机关稽查部门依法对该合伙企业的自然人合伙人进行立案检查，依法责令其补缴税款1.55亿元。

　　二、合伙企业持股平台税收监管存在的问题

　　上述典型案例客观反映出当前合伙企业持股平台税收监管在税收制度和征管手段等多个方面存在薄弱环节，监管机制还不成熟。

　　(一)合伙企业持股平台税收监管制度支撑不足

　　《中华人民共和国个人所得税法》第十五条规定：“个人转让股权办理变更登记的，市场主体登记机关应当查验与该股权交易相关的个人所得税的完税凭证。”这是当前股权转让税收征管最有效的制度支撑之一，但其范围存在一定局限性，转让主体仅限于“个人”，转让行为仅限于“转让股权”。因此，不管是合伙企业持股平台转让持有的股权，还是自然人合伙人转让合伙企业持股平台的合伙份额，均不在范围之内。同时，《财政部 国家税务总局关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》(财税〔2009〕167号)规定，“对个人转让限售股采取证券机构预扣预缴、纳税人自行申报清算和证券机构直接扣缴相结合的方式进行征收”，但合伙企业持股平台转让限售股不属于该通知规制的范围。案例一中的合伙企业持股平台不主动向税务部门申报纳税，案例二中的合伙企业持股平台在证券交易所办理“非交易”过户手续不纳税，主要也是由于合伙企业持股平台股权转让游离在税收监管制度之外。

　　(二)相关税收政策不够明确

　　案例三中，纳税人错误选择财产转让所得项目纳税，既有主观上的因素，也有税收政策不够明确等客观原因。目前我国对合伙企业征收个人所得税的政策依据主要是《财政部 国家税务总局关于印发〈关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定〉的通知》(财税〔2000〕91号)等出台时间较早的文件，其内容一定程度上滞后于资本市场发展。同时，部分税收政策执行口径不明确，各地执行标准不统一，纳税人和税务机关在经营所得、财产转让、股息红利等所得项目适用上存在不同理解，也在一定程度上造成了纳税人错误申报和纳税争议。

　　(三)股权转让信息获取机制有盲区

　　当前税务部门获取股权转让信息主要依靠市场监管部门，但市场监管部门能够提供的合伙企业股权转让信息十分有限。根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》规定，股份有限公司向市场监管部门登记的信息中不包括股东，而合伙企业持股平台多数用来持有股份有限公司的股份。同时，各地市场监管部门只登记当地合伙企业的合伙人情况，并不登记合伙企业对外持有权益性投资情况和转让持有权益性投资情况。因此，案例四中合伙企业持股平台跨省迁移转让股权，在仅依靠市场监管部门获取信息的情况下，极易出现税收监管盲区。

　　(四)合伙企业税收征管基础较薄弱

　　长期以来，税收征管重点集中在公司法人等常规性、实体性经营主体，对合伙企业、个人独资企业等小众化、投资性主体的税收监管关注度不够。主要表现在作为税收征管基础工作的税务登记管理有缺失。当前，税务登记管理以“被动式”登记为主，需要纳税人主动申请，但合伙企业持股平台一般不需要办理涉税事项，没有主动办理税务登记的动机。例如，案例一中的合伙企业由于没有主动办理税务登记，税务机关就无法将其纳入监管。税务机关对合伙企业的所得税申报缺乏监管，无法实行有效的税收风险管理，容易造成如案例四中合伙企业虚假申报收入、成本费用等问题。

　　(五)跨区域协同执法不够完善

　　通过合伙企业搭建的股权架构往往较为复杂，具有跨区域持股、多层嵌套、多类型嵌套等特点。由于合伙企业本身不是企业所得税纳税主体，经营利润需要逐级向上一持股主体进行分配;如果各级持股主体不在同一地区，对合伙企业持股平台转让股权行为进行税收监管，需要各层级持股主体以及被投资公司所在地的多个主管税务机关进行联合管控。案例五中，注册在厦门的合伙企业直接持有主体公司股权，但本身并不缴纳所得税，取得的利润需要逐级分配给上层的注册在宁波的合伙企业，再由宁波的合伙企业分配至注册在H省的合伙企业，H省的合伙企业最终分配到自然人合伙人时才需要纳税。如果要对最上层的自然人合伙人进行检查，就意味着要对下层所有持股主体进行检查，缺少任何一个节点，上层节点合伙企业的主管税务机关都无法获取完整的征管数据。但目前在跨区域协同执法方面尚缺乏职责明确、运转高效的异地执法协助机制。

　　三、加强合伙企业持股平台税收监管的建议

　　针对合伙企业持股平台税收监管存在的难点，结合当前税收征管中面临的问题，本文对加强合伙企业持股平台税收监管提出如下建议。

　　(一)完善合伙企业股权转让相关税收法律法规

　　一是强化合伙企业股权转让税收征管保障制度。实施合伙企业股权转让税收查验制度，将自然人合伙人转让合伙份额、合伙企业股权非交易过户等事项的纳税情况纳入办理过户手续的查验范围。同时研究出台合伙企业股权转让税收预缴制度，对合伙企业转让限售股、非交易过户等情形，由证券机构代为预扣税款，在被投资企业当地预缴入库，合伙企业在所得税年度汇算中多退少补。

　　二是明确合伙企业相关税收政策执行口径。紧跟资本交易最新动向，加强合伙企业资本交易的税收政策研究，明确合伙企业资本交易的政策执行口径，及时出台私募投资基金、信托计划、银行理财计划、分红型保险投资等资产管理产品相关税收政策。

　　三是完善自然人合伙人税收征管措施。加快《中华人民共和国税收征收管理法》的修订完善，规范对自然人合伙人的税收执法权限和执法程序，进一步明确合伙企业注销情况下自然人合伙人的税收责任。充分利用电子信息等先进技术，拓宽对自然人合伙人的文书送达方式，提高对自然人合伙人的税收执法效率。

　　(二)构建多维度合伙企业持股平台数据获取网络

　　一是深化市场监管部门数据获取与运用。提高市场监管部门数据的共享水平，强化数据分析加工能力，筛选归集股权变动信息，精准传递至合伙企业、股份有限公司等市场主体的注册登记地税务机关，弥合股权转让税源地与纳税地的信息断点，使合伙企业持股平台主管税务机关能够及时跟进监管。

　　二是拓展股权交易登记机构数据共享。积极协调证券交易所及各省级区域性股权托管交易中心等机构，建立健全数据共享机制，定期获取上市公司及其他股份有限公司的股份转让数据，填补税务部门的信息盲点。

　　三是探索第三方数据的创新运用。加强与“天眼查”“企查查”等第三方信息平台合作，充分利用第三方信息平台信息归集技术优势，动态监控合伙企业对外投资信息及转让情况，全网搜索股权交易公开数据，全面挖掘股权交易真实情况。

　　(三)夯实合伙企业持股平台税收征管基础

　　一是完善合伙企业税务登记管理。常态化开展市场监管部门和税务部门的登记信息比对，根据市场监管部门的工商登记信息对照完善税务登记信息，尤其应将持有权益性投资的合伙企业全面纳入税务登记范围。

　　二是建立股权转让价格信息登记体系。严格落实41号公告关于合伙企业权益性投资信息登记的要求，及时更新合伙企业对外投资变动情况。将历次股权转让价格作为当前股东所持股份的原始成本纳入登记范围，打造完整的股权转让价格信息链条，进而逐步建立股权转让价格信息库，为股权转让税收管理提供更为全面可靠的信息。

　　三是严格规范合伙企业征收方式。引导合伙企业依法建账规范核算，对合伙企业主动申请核定征收实行严格审查。定期开展征收方式清理，对持有权益性投资的合伙企业坚决不得核定征收;严防“明查实核”，对长期按照收入固定比例缴纳税款的合伙企业进行重点监管。

　　(四)加强合伙企业持股平台税收风险管理

　　一是强化合伙企业纳税申报监控。一方面，加强税种联动管理，对合伙企业增值税申报表、利润表、所得税报表进行横向对比，紧盯合伙企业异常收入波动，及时对偶然性异常高收入进行调查核实。另一方面，加强成本费用监控，对合伙企业列支成本费用与取得的增值税发票进行比对分析，对异常数据进行重点检查，防止无票税前扣除，虚列成本费用。

　　二是常态化开展合伙企业持股平台风险核查。加强合伙企业持股平台内外部数据的分析利用，定期将外部数据与纳税人纳税申报数据进行比对，筛选征管疑点风险，组织开展专项风险核查应对，提升合伙企业持股平台风险监管水平。

　　(五)健全合伙企业异地协查机制

　　一是完善异地协查流程。进一步明确税务调查执法异地协查发起、审批、核查、反馈各环节工作流程，建立逐级审批制度，形成异地协查运转的管理闭环。

　　二是明确异地协查职责分工。进一步厘清协查申请、协查审批、核查应对等工作中各相关部门的职责和权限，压实协查各环节各部门的责任。加强协查工作考核激励，提升协查积极性和协查质效。

　　三是优化异地协查流转系统。依托自然人税收管理系统、金税工程四期等征管信息化系统，进一步完善异地协查功能模块，实现协查请求的及时传递、快速响应和线上传输，提升协查任务流转效率。

　　(本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第5期)

       作者：

　　覃木荣(国家税务总局湖北省税务局)  　　何磊(国家税务总局湖北省税务局)