十三五期间新分税制破解“土地财政”：税种取代税率成依据

观察者网按：在十三五规划的建议中，“土地财政”难题到底怎么破？答曰，新分税制。

1994年的分税制改革堪称中国当代史中极其重要的一笔。其时尚且年轻的两名学者王绍光与胡鞍钢合著的《国家能力报告》，被普遍认为是开启分税制改革大幕的一份重要文件。在报告中，两位学者直言，国家能力与政府汲取财政的能力密切相关。此前所实行的地方政府“大包干”政策，严重影响了中央政府汲取财政的能力。在时任国务院总理的朱镕基主导下，中央与地方政府之间的财政关系终于得以厘清。胡鞍钢本人曾透露，分税制实行后国家财政收入占GDP的比重由历史最低点的1994年的11%提高到2013年的22.7%，中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府的宏观调控能力加强。 

在前总理朱镕基任上，分税制得以推行，大大提高了中央汲取财政的能力

然而，分税制的实行却也在一定程度上产生了一些负面效应。在原有分成再加上地方财政经由中央转移支付的收入，一般无法完全解决地方的财政支出问题。随着中国房地产的起飞，地方各级政府于是开始逐渐依赖土地出让金来弥补支出压力，这便是“土地财政”的起源。2000年以来，土地出让金通常都要占到地方财政收入的很大比例，不少地区甚至高达50%以上。土地财政的弊端重重，倚重房地产的经济结构以及大城市房价的高企，都与其有莫大关系；此外，掌管审批的政府部门更是成为腐败的重灾区。

至于解决之道，不少专家学者都纷纷提出建言，其中最为重要的一条，便是匹配中央与地方的财权与事权。简而言之，即“干多少事就拿多少钱”。

作为十三五规划中的重头戏，财税改革的内容也引发了社会各界的高度关注。十三五规划建议提及：

“深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。建立规范的地方政府举债融资体制。健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。”

那么，在理顺央地关系这一问题上，重要的是究竟采取何种方法以及到底如何落实。对此，11月9日中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在今天国新办吹风会上，对这一问题进行了解读。

杨伟民在今天的吹风会上

杨伟民透露：

“（在财税改革中），要考虑税种的属性，进一步理顺中央和地方的收入划分，过去也是实行分税制，比如增值税，中央多少、地方多少，但是未来可能会改变这种分税模式，而是中央拿什么税，地方拿什么税，省一级政府拿什么税、市县政府拿什么税，也可以说是分税制，但是按税种分，而不是按税率分，不是把税率切割几块划分税。”

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胡凯红：

女士们、先生们，上午好，欢迎大家出席国务院新闻办新闻吹风会。日前，“十三五”规划建议正式公布，建议的内容十分丰富，大家都很关注这方面的情况，为了帮助大家更好地了解、理解规划建议，今天我们高兴地请来了中央财经领导小组办公室副主任杨伟民先生，请他向大家介绍有关的情况，并就大家感兴趣的问题回答提问。

下面先请杨主任介绍情况。 

杨伟民：

女士们、先生们，记者朋友们，大家上午好！很高兴参加今天上午的吹风会。党的十八届五中全会刚刚通过了“十三五”规划建议，这个建议是在两个时期的背景下确定的，有两个定位，我分别说一下。一是今后五年是我们全面建成小康社会的决胜期，是全面建成小康社会的收官规划。小康目标到现在已经是最后五年了，所以“十三五”规划是全面建成小康社会的行动纲领，或者纲领性文件，也是全面建成小康社会的路线图，这是一个时期，一个定位。二是“十三五”规划是我们国家经济发展进入新常态以后编制的第一个五年规划，因为新常态不是一个很短期的、几年就过去了。如果说前37年是一个常态的话，可能后面还会经历很长时间的新常态。“十三五”规划建议，是我们国家经济发展进入新常态以后编制的第一个五年规划，所以这五年规划也就是引领经济发展新常态的一个重要规划。这是关于基本的定位。

“十三五”规划建议分成八个部分，第一部分讲的形势，我们面临的环境；第二部分讲的目标和理念；第三部分到第七部分分别以五大发展理念所引领的发展路径为标题，阐释了未来五年经济社会发展各个方面的任务和重要的举措，包括一些制度性建设的内容。最后一部分是关于党的领导是怎么实现全面发展的目标和发展任务的政治的保证。为什么做这样一种布局，这样一种篇章、结构，大家如果看一看过去几个五年规划，从来没有这么安排过，这是一种全新的结构、全新的篇章布局。这种结构背后的逻辑是什么，我给大家谈谈我的认识，这样更容易理解。

第一，我们已经有了一个既定的目标，是一个没有退路的目标，无法改变的目标，也就是全面建成小康社会，这是不能变的。党的十六大提出来叫全面建设小康社会，到十八大的时候改成全面建成小康社会。到2020年实现这个目标是必须完成的任务，是没有退路的。

第二，目标是不能变的，但是环境和形势是切实变化着的。从党的十六大提出全面建设小康社会以来，包括党的十八大提出全面建成小康社会以来，我们国内外经济发展环境和形势已经发生了重大变化。归结到一点，就国内来讲，就是经济发展进入到了新常态。

第三，不能变的目标碰上了变化了的形势，应该怎么办。最近几年经济运行、经济发展的情况不断告诉我们一个事实，特别是最近两年更加明显，也就是说传统的发展方式，旧常态下的发展路径已经走不下去了，我们必须要在思想上进一步解放，在理念上进一步破题，这样才能找到正确的发展路径。所以，这次建议特别重视理念先行，提出了五大理念。五大理念决定了我们未来会走五个发展路径，也就是创新发展的路径、协调发展的路径、绿色发展的路径、开放发展的路径、共享发展的路径，这五大理念决定了我们后面要走五大路径，走向都要奔向一个目标，即全面建成小康社会，因为理念是行动的先导，理念上破题了，发展的路径也就找到了，所以这次建议就是按照这样一种篇章结构，分析了形势、提出了目标、确定了目标、阐述了理念，接下来第三部分到第七部分按照五大路径确定了未来发展的任务和措施。

建议一共有两万多字，内容非常丰富，如何落实这五大理念，真正走出这五条正确的适应和引领新常态的发展路径。这次建议还有一个最重要的特点，就是问题导向、措施精准，所以提出了50项左右，叫战略、工程、计划、制度、行动，全文有300项左右的重要举措，我简单给大家读一下，大家回头可以仔细看看。

就战略来讲：

优进优出战略，主要是讲进出口的结构要优化。比如，今后要进一步促进国际产能和装备制造的合作，就要优化我们的出口结构，不像原来仅仅是招商引资，劳动密集型产品的出口。

网络强国战略，主要是适应这一轮新的科技革命和产业变革当中互联网起到的重要牵引作用，所以要实行网络强国战略，后面还有互联网+，配合起来，最后推动形成更多的新的增长点，也符合世界科技革命的大方向，这也是属于创新发展中的。

国家大数据战略，这是网络强国战略中一个进一步落实的战略。

藏粮于地、藏粮于技战略，意味着我们更加重视的是保障农产品的综合生产能力，而不在于当年的农产品，包括粮食产量的多寡，比如我们要保护好耕地，进一步开发推广农业的先进技术。

军民融合发展战略，这也是过去没有提过的。一个方面，比较通俗的说，一是“军转民”，军用国防军工技术如何更多转化为民用，因为这也是世界各国的趋势，特别是像美国这些国家，过去很多技术都是从国防军工转到民用的。二是“民参军”，民口的机构、单位、企业如何进一步参与到国防军工产品的生产。

食品安全战略，主要是要健全从农田到餐桌整个全过程的安全监管体系，确保人民吃得更加放心。

还有国家安全战略等等。