解决争议的途径——“事先裁定”

　　国家税务总局《关于进一步加强大企业个性化纳税服务工作的意见》（税总发〔2013〕145号）一文就创新服务产品、完善税企合作机制提出，要试行大企业涉税事项事先裁定制度。所谓事先裁定，就是税务机关就纳税人所提交的待定事项通过调查研究并对适用税法提出解释性意见。事先裁定给纳税人带来的好处就是可以提高纳税人执行税收政策的确定性。目前我国的税收征管强调纳税服务，而“事先裁定”对于我国纳税人来说具体极其重要的现实意义。

 

　　其一、经济基础与上层建筑的矛盾需要“事先裁定”来协调。从理论上讲，经济基础决定上层建筑，而上层建筑则反作用于经济基础。税法属于上层建筑的范畴，考虑到对经济干预和调节的影响性，任何税收政策的出台只会对主流经济活动和模式作出具体规定和规范；而从纳税人的角度讲，他们在操作层面上组织“生产力”经最“经济”的方式和模式从事生产经营活动，这里就存在普遍性跟特殊性的矛盾。再从立法形式的角度来分析，我国采用的是“条文”式“游戏规则”，这种“游戏规则”通常以简约的语言对相关经济活动进行“提纲挈领”地概括性归结和规范，即使有些规定采用下面列举的方式进行明确，其具体内容规定得也十分原则。对于这些税收法条在具体执行层面上如何操作（申报纳税），完全取决于当事人的理解。如果纳税人对相关政策的理解没有把握，他们往往会求助于主管税务机关。目前的税务管理实践，如果要税务当局拿出书面的涉税界定，往往需要等到税务稽查（即事后监督），而一旦实施税务稽查，有些纳税失误往往全被界定为偷税，而事实上，多数纳税人特别是规范企业主观上没有偷税的故意，这就会给纳税人带来不必要的损失。所以，“事先裁定”的需求客观存在，也很有必要。十八届三中全会后，市场准入门槛进一步降低，市场主体经营活动更加活跃。同时，纳税人经济活动的个性化问题趋于复杂，导致纳税不确定性日益增加。加之未来房地产税、个人所得税改革到位后，申请事先裁定的自然人纳税人数量将大幅攀升。为适应这一趋势，从前瞻性和宏观制度的顶层设计出发，有必要对事先裁定进行通盘考虑。

 

　　其二、企业进行税收策划需要税务机关“事先裁定”。税收策划就是纳税人在现行税制条件下，通过充分利用各种有利的税收政策，适当安排投资行为和生产经营业务流程，合理的财务协调和有机的会计处理，巧妙地安排纳税方案，在合法的前提下，以实现股东利益最大化为目标的涉税经济行为。税收策划在一般情况下能够让有关企业少缴税，但是，考核税收策划效果的最高目标是投资人的利益最大化。目前，税收策划已经得到我国官方和纳税人的普遍认可，因此，许多纳税人也在悄悄地做税收策划。但是，税收策划强调前瞻性，即事先策划，这就需要税务机关提供“事先裁定”。这样，“事先裁定”具有事先性、特定性、适用性和服务性等特点就能够得到充分体现，就能够提前为纳税人和税务机关双方提供税法适用的确定性、一致性和统一性。从税务管理的角度讲，现行税收征管法规定，税务机关应当无偿地为纳税人提供纳税服务，这给引进“事先裁定”提供了法律基础。但是，事实上目前我国税务管理方面的有关文件并没有对“事先裁定”给出具体的规定，实务过程中税务机关的“事先裁定”服务工作也没有到位。笔者的一位朋友（系一家大型民营企业）本来策划着要开展一项重大交易，但苦于相关税收政策不是很明确，特别是一些重要的政策细节不清楚，如果按照商业需求展开交易，将来如果税收政策得到明确，其中的税务风险可能会很大。几经考量，该企业最后放弃了交易计划。其实在实践中，类似这样的情况还很多，税法的不确定性已经在某种程度上成为企业商业创新的制约因素。

 

　　其三、税收调节经济的功能需要税务机关提供“事先裁定”。税收政策是不断变化的，比如我国目前正在实施“营改增”，征税原理发生了变化，有些企业会发生“水土不服”问题，有些企业还会“过头”策划。当纳税人对自己的操作感到没有把握而向税务机关求助的时候，有关部门应当帮助纳税人具体理解相关政策，做好事先服务，提供“事先裁定”。目前税务机关比较注重政策解读，但是，对企业如何落实政策却是缺乏具体措施，更不会引导企业进行合理的税收策划，存在“政策空转现象”。就本案而言，该企业多次向多家省级税务机关“求助”，但是，有关税务机关只是对企业提及的经济事项相关的文件再进行转发性解释了次，以致具体业务事项跟税收法律如何联结发生了困难。其实，许多疑难如果一旦切入实践，如果税务机关要到企业的生产和经营现场对有关业务流程进行实地核查、分析和诊断的基础上做出“事先裁定”，问题就可能迎刃而解。

 

　　当然，税务机关提供“事先裁定”，应该增加一些监督机制，确保事先裁定能够公正推进；应该在确保纳税人商业秘密的基础上，在交易事项完成后公开事先裁定的内容，增加事先裁定的透明度；在完善“事先裁定”操作流程的基础上，在防止事先裁定出现错误（或偏差）的前提下完善相应的操作机制。总之，实行“事先裁定”制度是我国市场经济建设的必然要求，进行PPP模式运作就更需要“事先裁定”，否则许多事项的具体操作所产生“不确定性”都将给相关企业带来涉税风险。因此，我们呼吁“事先裁定”尽快进行税务机关工作流程的立法程序！