吉政办发[2022]25号 吉林省人民政府办公厅关于推进养老产业加快发展的实施意见

吉林省人民政府办公厅关于推进养老产业加快发展的实施意见

吉政办发〔2022〕25号          2022-08-11

各市(州)人民政府，长白山管委会，长春新区、中韩(长春)国际合作示范区管委会，各县(市)人民政府，省政府各厅委办、各直属机构，驻吉中直有关部门、单位：

　　为实施积极应对人口老龄化国家战略，落实《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》(中发〔2021〕42号)，按照省委、省政府“一主六双”高质量发展战略部署，充分发挥市场和社会作用，大力推进养老事业与养老产业双轮驱动、同步发展，经省政府同意，现就推进养老产业加快发展提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党中央、国务院决策部署，实施积极应对人口老龄化国家战略，着眼发展全局和百姓福祉，健全工作机制，发挥制度优势，创新工作思路，强化社会协同，立足实际、精准发力，进一步凝聚各方力量，以市场化方式发展养老产业，提高市场效率，完善产业结构，扩大消费规模;以满足老年人多样化、多层次养老服务需求为落脚点，积极构建养老产业发展新格局，加快推进银发经济发展，不断提升老年人的获得感、幸福感、安全感。

　　二、工作目标

　　到2025年，以社会力量为主体，市场配置为手段，旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等产业链条长、覆盖领域广、经济社会效益好的养老服务产业集群和集聚区基本形成;养老产业不断升级、市场开放有序、服务丰富多元的居家社区机构和互助养老相协调、医养康养文养相结合的养老服务体系基本健全;在全省形成兜底供养有保障、普惠养老能满足、中高端养老可提供，养老服务供给能力和质量显著增强的良好格局。

　　三、主要任务

　　(一)实施养老设施优化工程。

　　1.合理布局养老机构建设。统筹使用中央预算内资金、中央和省级彩票公益金，支持新建、升级、改造一批养老机构，支持农村福利服务中心整合改造为区域养老中心，进一步增强公办养老机构兜底、普惠和示范作用。加强对地方政府专项债券支持的养老类项目储备和申报，在地方政府债务风险可控的前提下，支持项目收益能够覆盖债券本息的公益性养老类项目建设。鼓励各类社会资本投入养老服务业，兴办面向不同收入人群的养老机构、养老服务综合体、养老小镇和康复护理机构，满足老年人多样化的机构养老需求。

　　2.不断完善社区居家养老服务网络。在城市，充分利用现有资源，每个街道(乡镇)至少建设一所具备全托、日托、上门服务等功能的综合性养老服务中心;所有社区结合实际需要建设老年人日间照料中心;鼓励建设社区嵌入式养老服务设施;鼓励养老机构向社区居家老年人提供延伸服务。在农村，根据老年人口分布情况，逐步实现村有养老大院、屯有互助养老站点的建设布局。鼓励市场主体利用自有土地、房屋，开发建设为老年人提供集居住、生活照料、医疗照护等于一体的社区养老服务设施。

　　3.探索发展家庭养老床位。建立健全家庭养老床位的设置模式以及补贴内容和补贴标准体系，在有条件的市(州)开展家庭养老床位试点。支持养老机构或家政服务企业完善相关服务、管理、技术等规范，运营家庭养老床位，力争到2025年家庭养老床位数达到1万张。

　　(责任单位：省民政厅、省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　(二)实施适老设施拓展工程。

　　4.加强老旧小区适老化改造。开展城镇老旧小区适老化设施改造。科学编制改造方案，将无障碍设施建设、适老化设施改造内容优先纳入改造范围。支持有条件的多层住宅加装电梯。为老年人提供安全、便利和舒适的宜居环境。

　　5.开展家庭适老化改造。引导有需要的老年人家庭实施居家适老化改造，提升老年人居家养老舒适性、便利性。发挥政府兜底保障作用，对符合条件有意愿的困难老年人家庭适老化改造率达100%。

　　6.推动康复辅具行业发展。积极发展老年用品产业，提升传统养老产品的功能和质量，促进老年产品用品丰富供给和升级换代，不断满足老年人多样化、个性化需求。继续开展康复辅具社区租赁。加强与省外先进企业合作，推动建设吉林康复辅具产业园。推动康复辅具进展会、进商场、进养老机构、进社区、进家庭，方便老年人认知、使用康复辅具。加强市场监管，严厉打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品等违法行为，维护老年人消费权益，营造安全、便利、诚信的消费环境。

　　(责任单位：省民政厅、省科技厅、省工业和信息化厅、省财政厅、省住房城乡建设厅、省市场监管厅、省残联，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　(三)实施智慧养老推广工程。

　　7.加强场景设计。根据机构养老、社区养老、居家养老不同需求，结合老年人特点差异，从安全防护、照护服务、健康服务、情感关爱、综合运用等方面研究设计智慧养老应用场景，形成一批具有实用性、创新性、推广性、影响力和特色优势的场景案例，提高智慧养老的可及性、高效性、便利性，用智慧化手段缓解养老需求与人员不足的矛盾。

　　8.加强产品研发。鼓励智慧养老企业加强市场调研，从养老需求出发，研发可物联、小型化、轻便化智慧产品。加强本地企业与外地企业合作。将智慧养老企业纳入“双创”及“双创带动就业企业”政策支持范围。

　　9.加强推广使用。利用互联网、物联网、移动终端、信息平台、公共服务等资源，为老年人提供紧急呼叫、安全监测、远程医疗、无线定位、家政预约、服务转介等智慧养老服务。从2022年起，探索家庭智慧养老用品应用机制及服务模式，将家庭智慧养老用品应用纳入困难家庭适老化改造项目。

　　(责任单位：省民政厅、省科技厅、省财政厅、省工业和信息化厅及中省直相关部门，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　(四)实施养老人才培养工程。

　　10.加强人才储备。鼓励高等院校、职业院校、技工学校开设养老服务相关专业。培养或引进一批智慧养老、老龄科研、适老化产品研发等领域专业人才。组建养老服务专家库。

　　11.完善培训机制。持续实施养老服务人才培训提升行动，鼓励养老护理员、养老院院长、老年社会工作者参加养老护理职业技能培训，全面提升养老服务人才整体专业素质、技能水平、管理水平。培育一批产教融合型养老示范企业，支持各类院校和优质养老机构共建合办养老人才实训基地，打造养老人才培训示范基地。到2025年，养老护理员培训人数不少于5万人次，养老护理员入职培训率达到100%。

　　12.加强政策激励。用人单位要切实保障养老服务人员工资待遇，建立养老护理员入职补贴、工龄补贴等基于岗位价值、能力素质、业绩贡献的工资分配机制，提高养老护理员薪资待遇。每年举办一次全省养老护理职业技能大赛，对一等奖选手授予“吉林省技术能手”称号，对二三等奖选手给予职业技能晋级待遇。广泛开展养老护理员关爱活动，加强对养老护理员先进事迹与奉献精神的宣传报道，不断增强职业认可度。

　　(责任单位：省民政厅、省教育厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　(五)实施龙头企业培育工程。

　　13.加大扶持力度。全面落实各项优惠政策，主动帮助解决企业难题，扶持发展一批带动力强、影响力大、管理运营好的养老机构和养老服务企业。大力推广“仁大医养”“通化好帮”“天瑞英杰”等服务经验，复制运营模式，带动更多企业快速成长。支持养老服务企业连锁化、规模化运营。鼓励建立养老服务企业联盟。大力推动全省养老服务区域品牌认证。鼓励省外优秀企业通过兼并、输出服务等形式在我省发展养老产业。

　　(责任单位：省民政厅、省发展改革委、省财政厅、省市场监管厅，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　(六)实施行业融合链接工程。

　　14.构建“养老服务+”模式。针对老年群体的不同需求，促进养老服务与文化、旅游、家政、餐饮、体育、教育、养生、健康、金融、物业、保险等行业融合发展，打造旅游康养、林特康养、中医药康养、温泉康养、运动康养等特色品牌。

　　(责任单位：省民政厅、省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅、省商务厅、省文化和旅游厅、省国资委、省体育局、省地方金融监管局、省林草局、吉林银保监局，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　(七)实施老年健康管理工程。

　　15.提高医养结合水平。依托社区卫生服务中心、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，开展护理服务进社区，为居家老年人提供上门医疗护理服务。鼓励建立医养结合机构。增加公办养老机构护理型床位供给，到2025年护理型床位占比不低于60%。鼓励养老机构建立失智老年人照护专区，建立完善医养结合安宁疗护服务体系。到2025年，全省失智老年人照护床位数不少于5000张。加强健康管理师队伍建设。

　　16.稳步建立长期护理保险制度。定期分批将符合相关资质和条件的养老(护理)机构纳入长期护理保险定点单位。总结长期护理保险制度试点经验，根据国家部署有序扩大长期护理保险制度试点范围。进一步扩大制度覆盖面，完善多渠道筹资机制，健全待遇保障机制，提高管理服务水平。到2022年底，基本实现长期护理保险覆盖试点城市所有人群。鼓励失能失智和高龄老年人家庭成员参加照护培训，2022年开展家庭照护者培训试点，2025年家庭照护者培训在全省全面铺开。

　　17.不断拓展康养融合。开展老年保健、老年疾病防治与康复、老年健身、心理健康等知识普及，积极倡导健康的生活方式，提升老年人健康素养。完善社区卫生和乡镇卫生服务体系，开展老年常见病、慢性病、口腔疾病的筛查干预、监测评估、健康指导，做到老年疾病早发现、早诊断、早治疗。加强老年人室内外活动场地设施建设，完善省市县乡村五级体育组织网络，普及开展老年健身活动。发挥老年体育组织作用，发布老年人科学健身活动指南，推荐适合的运动项目和锻炼强度。完善体育健身设施，建设一批老年人身边的小型多样化社区健身场所，街道(乡镇)、社区(村)实现公共体育健身设施全覆盖。

　　(责任单位：省卫生健康委、省民政厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省体育局、省医保局、省中医药局，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　(八)实施社会参与促进工程。

　　18.创新推进文养结合。鼓励有条件的高等院校开设老年课堂，支持老干部(老年)大学、省社区老年大学在养老机构、社区开办老年学堂，编写老年教育相关教材。推动各级开放大学举办“老年大学”，鼓励老年教育机构开展在线老年学习。组织老年人智能技术教育培训，通过体验学习、尝试应用、经验交流、互助帮扶等，引导老年人了解新事物，体验新科技，提高老年人适应现代社会能力。

　　19.搭建为老服务平台。加强为老志愿服务工作，采取政府购买服务等方式，支持引导慈善组织、志愿服务组织承接和运营为老志愿服务项目。发挥社区、社会工作者、社区社会组织、社区志愿者和社区公益慈善资源“五社联动”作用，为老年人发挥作用、融入及服务社会搭建平台。联动学校、医院、社区、家政、公共场所服务管理等行业，探索适合老年人灵活就业的模式。建立老年人才信息库，为老年人提供职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务，帮助老年人实现老有所为、老有所乐。

　　(责任单位：省教育厅、省民政厅、省商务厅、省卫生健康委，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　(九)实施优惠政策扶持工程。

　　20.加强用地支持。将养老服务设施用地纳入国土空间总体规划，落实年度养老设施建设用地供应计划。闲置公有房产优先用于养老服务，租赁期限可适当放宽。养老服务机构使用存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，在五年内实行继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策。整合盘活利用存量闲置资源，鼓励社会资本通过整合、转换或转变用途等方式改造用于养老服务。保障新增养老服务设施用地需求，对新建养老服务设施项目符合《划拨用地目录》的，采取划拨方式供地。

　　21.加强财税支持。各级政府用于福利事业的彩票公益金，要将不低于55%的资金用于支持发展养老服务。逐步健全政府购买服务机制，优先购买基本养老服务、老年人能力评估、养老机构等级评定、居家老年人巡访关爱、特殊困难老年人安全监测等服务，形成政府投入带动全社会共同参与的多元化资金筹集机制。全面落实养老服务机构用电、用水、用气、用热享受居民价格政策，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行相关价格政策。进一步落实国家和省扶持小微企业相关税收优惠政策，对符合条件的养老服务机构，给予税收优惠。

　　22.加强金融支持。鼓励金融机构按照市场化、法治化原则，优化信贷服务，提供差异化信贷支持，满足养老服务机构合理融资需求。支持商业银行向符合条件的养老机构开展抵押贷款和应收账款质押贷款等业务。鼓励支持企业、慈善组织及个人设立养老领域慈善信托开展养老服务慈善项目。支持养老机构使用政府专项债。

　　(责任单位：省发展改革委、省民政厅、省财政厅、省自然资源厅、省国资委、省地方金融监管局、吉林银保监局、省税务局，各市〔州〕、县〔市、区〕政府)

　　四、保障措施

　　(一)加强组织领导。加快发展养老产业是积极应对人口老龄化的重要举措，各地区、各部门要充分认识发展养老产业的重要性、紧迫性、艰巨性，站在讲政治的高度，把发展养老产业摆上突出位置。各级政府主要负责人要直接抓，分管负责人要具体抓，相关责任部门要靠前抓，形成整体合力。

　　(二)强化考核督导。将发展养老产业纳入经济社会发展规划，纳入民生实事项目，纳入绩效考核和工作督查范围。各地区、各部门要按照“五化”工作法，明确任务分工，强化落实举措，确保取得成效。

　　(三)完善投入机制。全省各级政府要按照财政事权与支出责任，将支持养老服务资金纳入财政预算，加强全过程绩效管理，充分发挥财政资金使用效益，促进养老服务高质量发展。

吉林省人民政府办公厅

2022年8月11日

《吉林省人民政府办公厅关于推进养老产业加快发展的实施意见》政策解读

　　2022年8月16日，吉林省人民政府办公厅印发了《关于推进养老产业加快发展的实施意见》(吉政办发〔2022〕25号)(以下简称《实施意见》)，现就《实施意见》背景意义、起草过程、主要内容及政策亮点解读如下。

　　一、背景意义

　　党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略，养老服务已经成为各级党委、政府高度重视，社会各界十分关注的重要民生工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“推动养老事业和养老产业协同发展”的任务。党中央、国务院印发的《关于加强新时代老龄工作的意见》提出了发展银发经济，发展适老产业的要求。国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》提出要聚焦健全市场机制，完善养老服务体系，优化养老服务供给，扩大养老服务投资，持续释放养老消费潜力的具体要求，为积极构建养老产业发展新格局提供了遵循。

　　吉林省立足实际，坚持问题导向，针对当前养老产业发展存在着设施不足，养老服务网络未真正形成，医养康养融合不够深入，智慧养老发展缓慢，养老服务人才匮乏，政策支持力度不大，民营资本进入养老领域积极性不高等问题，在养老设施、养老人才、行业链接、扶持发展等方面研究对策，形成了细致具体、有效管用的举措，明确实施养老产业“九大工程”22个方面的工作任务，厘清各部门任务分工，明确保障措施，为吉林省养老产业高质量发展奠定了坚实基础。

　　二、起草过程

　　吉林省政府高度重视发展养老产业，确定了养老事业与养老产业双轮驱动、同步发展的战略思想。按照省政府要求，吉林省民政厅会同相关部门加强了工作调研，在以市场化方式发展养老产业方面形成共识，研究制定了具体举措。经多次征求意见、专家论证、风险评估、合法性审查等程序后，于2022年8月16日吉林省人民政府办公厅印发了《实施意见》。

　　三、主要内容

　　《实施意见》共分4个部分。

　　第一部分，明确了总体要求：明确了推进养老产业加快发展的指导思想，重点提出“完善产业结构，扩大消费规模，积极构建养老产业发展新格局，加快推进银发经济发展，不断提升老年人的获得感、幸福感、安全感”的发展目标。

　　第二部分，明确了工作目标：提出到2025年，基本形成产业链条长、覆盖领域广、经济社会效益好的养老服务产业集群和集聚区;在全省形成兜底供养有保障，普惠养老能满足、中高端养老可提供，养老服务供给能力和质量显著增强的良好格局。

　　第三部分，明确了主要任务：分述了“九大工程”22个方面的具体工作任务，明确了各级政府及22个省直部门的工作责任。

　　养老设施优化工程，通过合理布局养老机构建设、完善社区居家养老服务网络、探索发展家庭养老床位具体措施，进一步增强公办养老机构兜底、普惠和示范作用;鼓励各类社会资本投入养老服务业，为城市及农村社区老年人建设一批能够提供集居住、生活照料、医疗照护等一体的社区养老服务设施，满足老年人多样化的机构养老需求。

　　适老设施拓展工程，从加强老旧小区适老化改造、开展家庭适老化改造、推动康复辅具行业发展等方面为老年人提供安全、便利和舒适的宜居环境，积极发展老年用品产业，促进老年产品用品丰富供给和升级换代，不断满足老年人多样化、个性化需求。

　　智慧养老推广工程，从加强场景设计、产品研发、推广使用三方面着手，根据机构养老、社区养老、居家养老不同需求，为老年人提供紧急呼叫、安全监测、远程医疗、无线定位、家政预约、服务转介等智慧养老服务，提高智慧养老的可及性、高效性、便利性。

　　养老人才培养工程，通过加强人才储备、完善培训机制、加强政策激励等措施，全面提升养老服务人才整体专业素质、技能水平、管理水平。建立养老护理员入职补贴、工龄补贴等基于岗位价值、能力素质、业绩贡献的工资分配机制，提高养老护理员薪资待遇。每年举办一次全省养老护理职业技能大赛，创造养老服务发展良好的用人环境。

　　龙头企业培育工程，通过加大扶持力度，全面落实各项优惠政策，主动帮助解决企业难题，扶持发展一批带动力强、影响力大、管理运营好的养老机构和养老服务企业。大力推广“仁大医养”“通化好帮”“天瑞英杰”等服务经验，支持养老服务企业连锁化、规模化运营，复制成功运营模式，带动更多企业快速成长。

　　行业融合链接工程，构建“养老服务+”模式。引导各地充分开发利用本地资源及气候优势，促进养老服务与文化、旅游、家政、餐饮、体育、教育、养生、健康、金融、物业、保险等行业融合发展，打造旅游康养、林特康养、中医药康养、温泉康养、运动康养等特色品牌，以满足老年人不同需求。

　　老年健康管理工程，细化分解提高医养结合水平、稳步建立长期护理保险制度、不断拓展康养融合任务，提升为居家老年人提供上门医疗护理服务能力，总结长期护理保险制度试点经验，根据国家部署有序扩大长期护理保险制度试点范围，健全待遇保障机制，提高管理服务水平。提升老年人健康素养，完善社区卫生和乡镇卫生服务体系，加强老年人室内外活动场地设施建设，发挥老年体育组织作用，积极倡导健康的生活方式。

　　社会参与促进工程，通过创新推进文养结合、搭建为老服务平台，为老年人创造社会参与的优越环境。引入社会力量为老年人开办多样化、多形式的教育活动，组织老年人智能技术教育培训，引导老年人提升适应现代社会能力。加强为老志愿服务工作，发挥社区、社会工作者、社区社会组织、社区志愿者和社区公益慈善资源“五社联动”作用，建立老年人才信息库，为老年人发挥作用、融入及服务社会搭建平台，帮助老年人实现老有所为、老有所乐。

　　优惠政策扶持工程，从加强用地支持、财税支持、金融支持三个方面吸引社会资本投入养老服务。落实各项养老服务设施用地政策，整合盘活利用存量闲置资源。全面落实养老服务机构用电、用水、用气、用热享受居民价格政策。支持指导各地养老机构使用政府专项债券。满足养老服务机构合理融资需求。逐步形成政府投入带动全社会共同参与的多元化资金筹集机制，为养老服务产业健康发展保驾护航。

　　第四部分，明确了保障措施：从组织、制度、资金三个方面提出保障措施，要求各地、各部门把发展养老产业摆上突出位置，完善投入机制，强化督导考核，形成整体合力，严格按照“五化”工作法，明确任务分工，加强全过程绩效管理，充分发挥财政资金使用效益，促进养老服务高质量发展。

　　四、政策亮点

　　一是注重构建基本养老服务体系。《实施意见》在养老服务机构建设方面，提出充分发挥公办养老机构兜底、普惠和示范作用，建设区域养老服务中心;在街道(乡镇)建设综合性养老服务中心;逐步实现村有养老大院、屯有互助养老站点的建设布局。在养老服务优化方面，提出了家庭养老床位数、困难老年人家庭适老化改造率、养老护理员培训人数、护理型床位占比、失智老年人照护床位数的发展目标。同时，努力推动养老服务从“有”到“优”。通过实施养老设施优化工程、适老设施拓展工程、养老人才培养工程、老年健康管理工程、社会参与促进工程、优惠政策扶持工程等有力举措，我省进一步保障养老服务设施供给、推进养老服务设施配套、丰富养老服务功能、完善人才激励机制、加大财政保障力度，全覆盖织密基本养老服务网络。

　　二是注重发挥社会力量作用。《实施意见》将引导社会力量参与养老服务的有关措施落实。通过加大政策扶持、金融支持力度，充分激发各类市场主体的活力，全面增强养老服务的效率、效益、效能，促进公平竞争、健康有序的养老服务市场环境稳健运行。积极扩大社会有效投资，充分释放养老服务消费潜力，引导社会力量参与提供社区居家养老服务、开设老年课堂、开展健康管理、布局康复辅具产业、推动智慧养老发展等，积极推进以市场化方式发展养老产业。

　　三是注重创新推动养老产业发展。《实施意见》改变以往单纯发展养老事业思想，将改革创新贯穿始终，聚焦养老服务设施配套、科技赋能、适老产品、企业培育等方面，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过落实创新举措，为养老产业发展注入新活力。提出支持使用专项债建设养老机构、建设老年友好型社区、加强智慧养老应用场景设计、推广智慧养老服务、打造养老人才培训示范基地、开展养老护理员关爱活动、构建“养老服务+”模式、开展家庭照护者培训、创新推进文养结合等任务。