财税改革 路在何方？

　　在全面深化改革的背景下，将于11月召开的中共十八届三中全会让外界充满期待。

　　由于进行重大改革决策已成为历届三中全会的传统，因此各方普遍预计本届三中全会将给出经济改革路线图，并在一些领域出现重大突破。作为经济领域改革的重要议题之一，财税改革如何破题令人关注。

　　管理仍薄弱
　　对于本届三中全会，国家行政学院教授冯俏彬十分关注。作为财税专家，冯俏彬对新金融记者表示，新一轮财税改革触及地方债务管理问题的概率很大。

　　值得注意的是，就在采访前，财政部部长楼继伟8月28日在向全国人大常委会报告今年以来预算执行情况时曾专门谈到加强地方政府性债务管理的问题。

　　结合此前审计署掀起的针对全国政府性债务的“审计风暴”来看，如何化解地方债务问题已经被提上议事日程。

　　“扣除经常项目开支，地方每年可用新增财力难以超过1万亿。”平安证券认为，从现金流量观察，地方债整体不具有偿还的可能性，只能通过借新还陈的债务滚动，将问题后推。

　　根据审计署今年6月发布的数据显示，36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。

　　面对政府债务问题，新金融记者注意到，有机构甚至认为，如果将地方债务、环保、养老金及政府担保性质的准国债考虑在内，我国的政府债务将有倍数增长并带动总债务水平较大幅度提高，从而达到不可坐视的程度。

　　“摸清底细、抑制扩张、堵歪门、开正道”被外界认为是化解地方债务问题的关键，但尴尬的是，尽管国家加强了对地方政府债务的管理、银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放也有所从紧，但一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象仍较为突出。

　　审计署在抽查中发现，这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。

　　由于国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。

　　而要缓解目前的财政困局，不少学者均寄望财税改革，而深化分税制也为他们所广泛强调。

　　事权划分是难题
　　我国分税制财政管理体制的确立始于1993年11月。记者注意到，当时发布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。同年12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》发布。该《决定》要求，改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，并自1994年1月1日起正式启动。

　　应该说，财税改革一直是整个改革的突破口，从中央确立了市场化改革取向之后，财税改革也迎来了一个重大的历史转折，为市场在资源配置中发挥基础性作用开辟道路。不过，在冯俏彬看来，尽管当时的分税制改革是一个大动作，但又是一个过渡性质的不完善的分税制。

　　近年来，不少人批评称，正是由于省以下迟迟没有形成真正的分税制，并出现财权重心上移而事权重心下移现象，最终才表现为土地财政和地方平台债的增加。他们认为，在地方政府缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从“前门走通”的融资制度的背景下，除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得不依赖于土地一级市场批租。

　　财政部财科所所长贾康曾撰文称，在中国渐进改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建，是一种必然的选择，但分类指导中，绝不应当把种种条件约束之下不得已的过渡安排，放大到否定分税制最基本的一体化制度框架的层面。

　　然而在此情况下，分税制究竟要深化到哪一级，外界也有不同看法。比如，一些专家就认为，省以下实行完全的分税制是不可能的，越往下按照税种划分收入的比重会越少。到县乡一级，基本无税可分。

　　上海交通大学海外教育学院税务教研组组长汪蔚青对新金融记者表示，可以在省以下再延伸一级，但如果再往下的话反倒会限制地方的发展。

　　“分税只是分税制的一个方面。”冯　俏彬对记者表示，在分税制改革深化的过程中，还包括应将事权重新划分、转移支付制度优化等诸多内容。她表示，财税改革的重点在于重划中央与地方政府之间的事权范围，而重中之重是将那些被误配置给地方政府的交叉事权上收至中央，由中央政府承担主要资金责任，比如社保、教育、医疗等。

　　不过冯俏彬也强调，清楚划定中央政府与地方政府的事权范围并不等于两者互不相干，相反仍然存在复杂的多重关系。以基本公共服务为例，中央在设定标准、承担相应的资金责任后，具体的管理责任是一定委托给地方政府的。

　　税种优化的关键
　　按照国务院部署，自今年８月１日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点，力争“十二五”期间全面完成“营改增”改革。

　　尽管目前试点方案中规定“试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，而试点行业原营业税优惠政策可以延续”，但在未来改革全面完成之后，这一过渡性方案是否还能延续并不明确。

　　实际上，外界一直担心，如果按照当前对增值税所实行的中央和地方75:25的分成规定，这无疑会削弱地方的财力。因此，要想保持财政稳定，杜绝“过头税”现象的发生，构建新的地方税收体系势在必行。

　　在解决地方的财力问题上，曾有两种不同的思路：一种看法是调整分税制格局增加地方收入；另一种则认为应该保持分税制基本格局不变，而通过财政转移支付的手段解决问题。

　　采访中，多位受访专家均表示财税改革将是“修补完善”而非“推倒重来”。这也就意味着分税制主体将不变。

　　去年年底，时任财政部部长谢旭人在谈及财税制度改革的重点时说，要“构建地方税体系”。他称，要将财产、行为类有关税收作为地方税体系的重要内容，不断增加地方税收收入，“在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源”。

　　“从国际上看，能成为地方支柱性税收的是房产税和消费税。但这两个在我国目前的税收体系中还不能完全支持。”冯俏彬说。

　　值得注意的是，日前财政部部长楼继伟则表态称，要扩大消费税征税范围，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品及部分高档消费品等纳入征税范围。与此同时，还将扩大个人住房房产税改革试点和将资源税“从价计征”进行范围。

　　考虑到当前制度设计、征管条件、纳税人税法遵从和法治环境等因素，不少学者坦言房产税短期内无法成为地方的主体税种。

　　另外，一些学者也建议，在全面推进房产税之前，应逐步改变目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收并存的状况，并结合其他方面的税制改革，对房地产交易环节征收的有关税种进行简并，合理安排税收负担。

　　税感高的背后
　　税负问题也是贯穿在财税改革过程中的一个重要问题。

　　尽管减免小微企业税负、“营改增”等多项改革已经启动，但要求进一步减税的呼声并未消减。

　　不过采访中，多位受访专家表示，仅就税负而言，我国相比国外并非最高。齐鲁证券提供的一组数据也佐证了这一判断：从财政收入和政府收入口径来比较宏观税收负担，税收负担分别为21.9%、25.1%,低于OECD国家的24.6%和42.9%。

　　尽管我国总体财政收入占GDP的比重和国际比较不能认为已经过高，但贾康认为，税制结构中的间接税比重过高、由企业承担的比重过高，同时由本有支付能力的先富阶层承担的直接税比重低到几乎微不足道水平的问题，却是应当明确指出的“显著缺陷”。

　　长江证券(000783,股吧)分析师李冒余也认为，税制结构中的间接税比重过高，是引发社会公众的“税收痛苦”感受的根源。

　　由此，一些学者也建议，应以低收入端、小微企业端、实体经济端等为重点的结构性减税，配之以其他优化收入分配的举措，来回应公众关切，降低恩格尔系数较高的社会群体的税收痛苦，优化分配和再分配。

　　不过对于一国税负重与不重的问题，财政部财科所副所长苏明认为不能仅仅看它的宏观税负水平，还要看背后所隐含的社会保障制度和福利水平。他曾告诉新金融记者，欧洲国家特别是北欧国家社会福利或者说社会保障程度较高，在一定程度造成它们总体税负偏高一些。

　　实际上，财政支出轻民生，也是民众感受高税负的重要原因。不少学者建议，财政支出除了保障行政机构正常运转之外，应更多地向社会保障、卫生、保健、教育等方面倾斜。

　　此外，在优化财政支出结构时，还应随着政府职能转变，加快机构改革，对一些专业经济管理部门可进行撤销、合并和精简，或进行经营性改组，中介、评估、服务机构必须与政府行政部门脱钩，定岗定编，减少财政供养人口，压缩行政经费，做到有保有压。

　　财税改革的重点在于重划中央与地方政府之间的事权范围，而重中之重是将那些被误配置给地方政府的交叉事权上收至中央，由中央政府承担主要资金责任，比如社保、教育、医疗等。

　　清楚划定中央政府与地方政府的事权范围并不等于两者互不相干，相反仍然存在复杂的多重关系。以基本公共服务为例，中央在设定标准、承担相应的资金责任后，具体的管理责任是一定委托给地方政府的。