国税发[1996]10号 国家税务总局关于印发《深化税收征管改革方案(草稿)》的通知

国家税务总局关于印发《深化税收征管改革方案(草稿)》的通知

国税发[1996]10号      1996-01-19

各省、自治区、直辖市和计划单列布国家税务局、地方税务局:

　　《深化税收证管改革(草案)》业经1995年112月全国税务局长会议讨论，为使方案更为完善，更便于操作，现印发给你们，请认真组织讨论，并形成书面修改意见，于2月20日前上报总局征管改革办公室。

国家税务总局

一九九六年一月十九日

深化税收征管改革方案(草稿)

　　税收征管改革从1988年部分地区试点，到1990年厦门全国税收征管工作会议推广，历经征、管、查"三分离"、"两分离"，到征管改革和会计改革以及计算机应用的"两同步、三结合"，取得了可喜的进展和初步的成效。对于加强税收征管，提高征管效率，促进廉政建设，提高干部素质都产生了积极的意义。由于受到当时条件的局限，以往的征管改革中也存在着一些问题，主要是对征管改革的系统性认识还不够，对纳税人的管理方式变革不够彻底;改革的内容不够规范、统一，改革在整体上还不够协调和配套等。因而，抓住当前认真学习、贯彻党的十四届正中全会精神的有利时机，统一思想、转变观念，落实总局提出的"一个中心，两个转移"的战略方针，深化征管改革，提高征管水平，实现税收工作重心向征管的转移，为新税制的正确实施并确保其继续健康运行，创造良好的税收秩序，刻不容缓。为此，提出深化税收征管改革的方案如下:

　　一、指导思想和原则

　　(一)指导思想

　　以中共中央十四届正中全会精神为指针;以国务院批准的《工商税制改革实施方案》为依据，以征管改革实践为基础，借鉴国外现代税收征管的成功经验和惯例，建立一个适应社会主义市场经济体制、符合中国国情的、科学严密的税收征管体系，切实改善服务，促进依法纳税，改进技术手段，加强税收监控，防止税收流失，确保税收宏观调控和财政职能作用的充分发挥。

　　(二)基本原则

　　1.规范统一的原则，要实现税收征管的现代化，必须对现行的税收征管模式、征管业务流程以至各种表格、文书格式加以规范、统一，以和形成标准的。科学的、严密的规范，为计算机全面应用于证管打下基础。

　　2.整体协调的原则;要确保税收征管改革切实有效，必须在设计上通盘筹划，各项改革措施要协调配套;既要讲求体推进，又要注意重点突破。改革的实施要把握节奏，循序进，先试点、后推广，先城市、后农村，切忌一哄而上，防止形式主义。

　　3.实用易行的原则。要从国情出发，重视借鉴国际上税收征管的先进经验，坚持"洋为中用"，取长补短;又要防止食洋不化，生搬硬套，使得改革的成果不仅有利于税收管理，且便利履行纳税义务。

　　4.监督制约的原则，要通过改革不断提高税收征管的专业化程度,在机构设置、职责划分;运行机制和管理服务方式上，巩固和健全Y外反偷漏、内防不廉"的双向制约机制。

　　二、征管改革的目标

　　征管改革的核心任务是:建立以纳税申报为基点，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的证管格局。到本世纪末，先在全国的城市和县城实施;并以此为基础，根据国民经济和社会发展的进程。逐步向农村推进，力争在2010年前后基本完成这项改革。

　　主要目标为:

　　建立纳税人自行申报纳税制度;

　　建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系;

　　建立以计算机为依托的税收监控体系;

　　建立人机结合的稽查体系;

　　建立以征管功能设置机构和划分职责的组织体系。

　　三、证管改革的主要内容

　　税收征管的改革，以纳税人自行申报纳税为基点;通过税务机关和中介组织的双层服务,使得所有纳税人都能够实现自我申报;通过计算机对纳税申报的集约化处理;分析，找出未申报或中止申报的纳税人进行催报催缴，同时将异常电报加以筛选，监控纳税人按期申报;再通过稽查，纠正并处罚不真实的纳税申报,引导纳税人如实申报纳税。从而，使得税收征收管理沿着良性循环的轨道运行。

　　(一)建立纳税人自行申报纳税制度

　　这是现代税收征管的基础，也是提供服务、实施证管监控和税务稽查的前提。其核心含义，是分清征纳双方的权力(权利，、义务和责任。建立纳税人自行申报纳税制度，主要工作有:

　　1.确立科学简便的申报纳税程序。从我国目前的征管现状出发，申报纳税程序可有以下三种选择。

　　第一种，在法定的申报纳税期内，由纳税人自行计算、自行镇开缴款书并向银行(国库经收处，缴纳税款，然后持纳税申报表和有关资料，并附盖有经收银行收讫税款印戳的缴款书报查联，向税务机关办理申报。

　　第二种，纳税人在税务机关指定的银行开设"税款预储帐户"，按期提前储入当期应纳税款，并在法定的申报纳税期内向税务机关报送纳税申报表和有关资料，由税务机关通知指定银行划款入库。

　　第三种，在法定的申报纳税期内，纳税人持纳税申报表和有关资料并附上应付税款等额支票，报送税务机关；税款的入库由税务机关归集报缴数字清单、支票，统一交由作为同城票据交换参与单位的国库办理清算。

　　依照税法法规分期预缴、按期一并申报的纳税人，应当归集分期预缴的缴款凭证，于法定申报期内，按上述三种申报程序办理纳税申报、结清税款。对于未在银行开立帐户的纳税人，可按现行办法在办理纳税申报时以现金结算税款，提倡并逐步推行使用信用卡。

　　2.规范纳税表格。规范统一纳税表格，既要考虑纳税人填写使用的方便，又要顾及应用计算机处理的便捷。为此，规范表格分两步进行：

　　第一步，统一分税种的纳税申报表；税款缴款书格式，并规范其内容；

　　第二步，简化、合并有关表格，包括相关税种纳税申报表的合并和表列内容的合理化；并将纳税申报表和缴款书一体化。

　　3.统一申报方式。纳税申报可以采取以下三种方式：

　　第一种直接申报。即由纳税人到税务机关报送纳税申报表及有关资料。

　　第二种邮寄今报。即纳税人将纳税申报表及有关资料装入专用信封寄达税务机关。

　　第三种电子申报。在有条件的地方，纳税人可以通过计算机网络将纳税申报表列信息及有关资料传输给税务机关。

　　此种申报方式主要适用于核算健全、管理规范的纳税人和为纳税人提供申报代理服务的社会中介组织。

　　第二、三两种申报方式的采用，必须经过税务机关的批准。

　　纳税人依法委托社会中介组织代理申报的，可以采取上述任何一种方式。

　　4.合理设置申报受理点。鉴于这次改革将以现代化手段支持，纳税申报的受理地点要相对集中，提高层次。城市和县城一般应当以区局、分局为纳税申报受理点；农村根据不同情况，集中与分散相结合，并逐步相对集中。

　　(二)建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系

　　要使所有纳税人都能依法自行申报纳税，必须使他们具各自行申报的能力，而这种能力的具备离不开良好的税务服务。纳税人既是税务机关的管理对象，又是税务机关的服务对象。为纳税人服务是税务机关征管工作的重要职责，享受税务机关提供的服务是纳税人的权利。

　　1.建立税法公告制度。除了国家公布的法律、行政法规外，国家税务总局将通过有效形式及时公布税务行政规章和其他规范性文件；省以下各级税务机关要定期向纳税人提供全部现行有效的税法资讯，以及介绍税款计算、申报表填写等纳税实务知识的纳税指南等，保纳税人及时、准确地了解税法信息。为了保证适用税法法规的有效性、权威性，支持税法宣传和咨询，要建立中央和省两级税收法规信息库，中央库包括全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规、财政部和国家税务总局制定的行政规章以及上述机关制定的规范性文件；地方库包括地方人大、地方政府在法定权限内制定的地方性法规、政府行政规章，以及省、自治区、直辖市以及计划单列市税务机关制定的规范性文件。

　　2.建立申报服务厅。为方便纳税人纳税，在城市和县城以及其他交通便利、纳税人较为集中的地方，一般要以区、县局(分局)为单位建立申报服务厅(在农村有条件的地方，可以经济区划设置中心税务所)，以集中、公开的形式为纳税人提供税前、税中、税后的全方位服务。大厅要设置受理纳税申报、办理税务登记、发售发票、提供税务咨询、以及办理其他税务事宜等一系列服务窗口、柜台，满足纳税人依法履行纳税义务的各种需求；除了常备各种纳税指南宣传手册，税务机关要配备不同业务层次的咨询人员，分门别类为纳税人释疑解难，并适时开发税务咨询专家系统，以支持咨询服务；在有条件的地方，要建立以计算机多媒体技术为基础的诸如电子信箱、触摸查询显示屏等纳税人自我查询服务系统。

　　要积极、稳妥地发展税务代理服务。纳税人出于自身的需要，可以依照税收法规，委托社会中介服务组织进.行税务代理。国家应当在社会中介服务行业中建立税务代理业，为需要服务的纳税人提供帮助。税务代理服务的重点，应当是广大的中小企业和个人。税务代理关系的确立，应当是建立在自愿、平等、互利的基础之上的纳税人与税务代理人之间的民事关系。税务机关对于税务代理关系的建立，只能提倡和鼓励，不能以行政方式干预，更不能强制代理。鉴于目前我国税务代理事业尚处于起步阶段，为保证其健康有序地发展，有必要实行税务部门和税务代理行业组织的双重督导与管理，在初期以税务机关行政管理为主，逐步向税务代理行业管理过渡。

　　(三)建立以计算机为依托的管理监控体系

　　纳税人自我申报制度的实行和税务专业服务的集中化，税务专管员的管户方式将逐步被取代，因而对纳税人的监控要求较之以往大大提高，大量的纳税信息需要集中进行处理，必须依托计算机实施监控和管理。

　　1.建立统一的纳税人识别号。这是依托计算机监控管理的前提，是归集、处理、交换、查询税务信息的先决条件。除特殊情况外，对于每一个纳税人赋予一个唯一的、终身不变的纳税人识别号。各类登记、申报、缴款和其他涉税表格、文书，以及从银行、工商、海关等第三方采集信息，均须使用纳税人识别号。

　　2.开发、完善高水平的征管监控应用系统。把从税务登记的建立、纳税申报的处理、税款的收缴与核销、中止申报的催报、滞纳款项的催缴、检查对象的筛选，到综合税收信息的统计分析、税收会计核算与监督，以及纳税信息的查询等全面纳入计算机管理，依托计算机对征收管理的全过程实施监控。

　　以税务登记监控纳税人的申报、未申报、中止申报情况；以应征数核算的税收会计分户帐，监控纳税人的应缴、减免、实缴、滞欠、在途、提退情况；以申报和纳税信息的对比，监控纳税人履行义务的动态变化，为税务检查提供依据；以登记、申报、缴税和违章与否，监控发票供应。

　　3.抓住重点加强监控。在整个监控体系的建立过程中，必须正确处理常规管理与重点监控的关系，抓住增值税、出口产品退税、个人所得税等为社会所广泛关注的征管重点、难点、热点加以突破。要在加速开发增值税纳税申报监控系统的同时，完善专用发票交叉稽核系统和防伪税控系统，以提高监控效率，降低管理成本；出口退税要立足于同企业、海关、银行等方面的联网，使得出口、报关、结汇、退税之间的监控信息交换迅速、准确；建立个人所得税监控系统，致力于掌握完整动态的个人所得资料，强化源泉控制，切实提高自行申报率和申报准确率。

　　4.建立四级计算机监控管理网络。从现在起到本世纪末或下世纪初，力争建成中央、省、市、县四级计算机网络，使税收的监控管理在技术手段、信息处理和管理水平等方面达到发达国家八十年代末的水平，确保税务机关的监控能力有一个质的飞跃。

　　(四)建立人机结合的稽查体系

　　完善的服务和有效的监控，解决的是有无申报能力和是否按期申报的问题，申报能否真实，则取决于稽查的力度和质量.新的稽查方式将借助于依托计算机建立的监控系统，有的放矢地进行。

　　1.选案。利用计算机采集储存的内外部信息，选择必要的纳税指标，建立一个综合打分选案系统，以不同时期的相同指标作对比分析，筛选出纳税指标异常户，作为制定稽查计划的依据。

　　2.制定计划。按照本单位的稽查力量、业务经费等因素，确定年度稽查户数占辖区总户数的比例，然后，根据计算机打分系统筛选的结果，从高分到低分排列出力所能及的检查户数，确定检查进度，分配检查任务。

　　3.实施检查。检查分两类，一类为案头审计，一类为实地稽查。案头审计，主要是稽核申报指标异常户的发票和利用计算机储存的内外部信息进行检查；实地稽查，主要是根据掌握的线索到纳税人的生产、经营场所对其帐簿、票据、报表以及实物进行检查。实地稽查要实行稻查工作底稿制度，以为撰写稽查报告和案件审理的一项依据。

　　4.案件审理。对于稽查案件设置审理程序，是保证办案质量的重要一环。审理将设一般程序和简易程序。案件审理主要就办案人员提交的稽查报告在事实认定、法律法规适用、量罚幅度等方面作书面审理、把关。

　　5.执行。经过审理定案的案件，要作出处理决定书，由执行人员依法送达违法当事者，责令限期缴清应纳税款、滞纳金、罚款；逾期不履行的，由税务机关或司法机关依法强制执行。

　　6.稽查结果分析。通过对稽查案件结果的统计分析，修正和改进选案打分系统，找出税法或管理制度方面的疏漏并加以完善，提高新一轮稽查工作的力度和质量。

　　(五)建立以征管功能设置机构划分职能的组织体系机构设置的合理、职能划分的科学以及人力分配的适当，是征管改革顺利运行的组织保证，也是征管组织优化的标志。

　　1.机构设置

　　征管机构设置要坚持“精简、效能”的原则，以承担税收征管工作的全部任务和税收收入计划执行的税务机关为基层征管单位，主要是指直接面对纳税人的税务局或税务分局。征管机构要根据管辖纳税人的多少、管辖区域的大小、征管力量的强弱、计算机化程度的高低，按照职能划分在此层级设置，可以内设(局内设科股)也可以外设(局下设分局或所)，但不得超过上级或有关部门核定的机构数量；税务所，作为税务局的派出机构应当按经济区划设置。

　　中央、省、市、县各级税务机关的机构应当适应基层的改革作相应的调整，以利于落实为征管服务，为基层服务。

　　2.职能划分

　　征管机构的职能划分为管理服务、征收监控、税务稽查、政策法制四个系列，分工执掌如下：

　　——管理服务系列，负责：税务登记、发票管理、纳税咨询、受理各项税务申请、应纳税额核定、外部信息采集等；

　　——征收监控系列，负责：受理纳税申报、税款征收及各项违章处罚款项的收纳；逾期末申报的催报、滞纳税款和逾期未缴款项的催缴、逾期不执行税务处理决定的强制执行；税收计划、会计、统计、报表以及票证管理；

　　——税务稽查系列，负责：选案、制定稽查计划、案件查处、案件结果分析；

　　——政策法制系列，负责：税法宣传、执法监督检查、稽查案件审理、税收政策问题调研反馈、税务行政复议、行政诉讼案的应诉。

　　3.人力分配

　　基层税务机关的人力，应当根据机构设置的形式(内设或外设)、四个系列的职能划分，从实际出发合理地加以分配，但税务稽查人员的比例不得少于35％。

　　四、配套措施

　　(一)建立健全税收法律规范。这是实现纳税人自我申报制度和强化税收征管的一个重要前提。伴随我国税制改革，主体税种的各项法律法规已经出台，税收征管法及其细则业已颁行，但是，大部分税收实体法尚未完成立法程序，需要进一步完成税收立法工作；同时，税务行政执法和执法监督中对许多具体问题的处理，也还需要通过国家税务主管部门和地方人大、政府制定规章制度或地方性法规加以配套、完善。为此，今后一方面要不断完善新税制，适时完成立法程序；另一方面，要抓紧制定发布诸如税务登记、强制征收、税务检查、违章处罚等一系列直接关系征收管理的操作性较强的配套规章、制度。从而保证税收征管的每一个环节都有法可依、有章可循。整个立法工作力争用五年左右的时间完成。

　　(二)统一制定计算机系统建设规划。这是深比征管改革的技术保障，必须分别轻重缓急，从整体上考虑网络市局、硬件配置和软件开发，调动和发挥中央与地方两个积极性，确保其科学高效。全国税收电子化工程应列为国家重点信息化项目。

　　1.合量市局，统筹规划。从我国国情出发，要把计算机的重点放在城市和征管的重点、难点上并逐步形成全国性的纵横贯通的税收征管计算机网络。因此，就区域而言，首先要把税收收入最多的沿海省市内的所有区县以及内陆的各大城市计算机化，点面结合，形成辐射，逐步覆盖全国;就管理而言，要优先考虑增值税、出口退税、个人所得税和会计改革以及征管改革综合试点等方面的急需。与此同时，要积极研究试行中央税务征管计算机系统为地方税务局服务。以利最大限度地节省计算机化的投资;

　　2.选择适宜的计算机系统建设模式。根据业务管理和信息共享的需要，考虑计算机系统投资的规模经济效益，因地制宜地采取科学合理的计算机系统建设模式.选择先进适用的机型，使计算机系统最大限度地发挥作用，提高数据的完整性和可行性，节约设备、人力和运行成本，并规范计算机的应用。

　　我国几年来推行税收电子化的实践表明，工作主机系统今后应主要设置在区县一级税务机关。

　　3.科学组织软件开发。各种征管应用软件的开发，要本着“相对集中统一、上下有机结合”的原则进行，即征管软件的开发计划要由中央和省两级税务机关统一研究制定，综合性，的软件设计与开发主要由总局组织进行，有些单项的应用软件可由总局委托省市设计开发，或者由省；级组织设计开发以免多头开发，重复建设，造成浪费。

　　(三)抓好业务培训，提高整体素质。培训应当根据税务人员的分工，分类实施，并在一定期间轮换进行，以提高整体素质。培训的重点要放在以下几个方面：一是为纳税人服务技能的培训，包括服务的内容、方式、程序等；二是稽查技能的培，包括财务会计知识和稽查的方法；手段；程序等；三是计算机应用的培训，包括计算机的基础知识和各种应用软件的操作等。培训的方式要分级负责；国内外结合。今后国外的业安培训以征管为主。与此同时，必须建立严格的岗位责任制。在机构设置理顺和职能划分盼确的前提下，以职定岗，以岗定责，责任到人，并以此为基础，按照每个岗位的职责任务，确走量化的考核指标，建立严格的考核制度和奖惩制度，定期考核，奖勤罚赖，奖优罚劣。

　　(四)切实加强部门合作，巩固发展协税护税。在征管改革的过程中，各级税务机关必须一如既往地加强同工商、银行、海关、财政、技术监督等有关部门的合作，并使之经常化、制度化、规范化；同时，要更加密切地配合司法机关查处税收违法犯罪案件，提高办案质量，加快办案速皮，加大打击力度，净化税收环境，维护税收秩序；要进一步巩固、完善与公安、检察、审判机关合作的组织形式，积极研究建立税务警察的可行性和科学性，促进税收司法保卫体系尽早曲；此外，要不断巩固和扩大经过长期努力建立起来的协税护税网络，坚持专业管理与社会监督相结合的原则，进一步发展与城乡群众自治组织、基层政权以及其他社会组织的协作关系，逐步建立起正常的工作制度和规范的奖励制度，开创协税护税的新局面。

　　(五)加大对征管改革的投入。征管改革是一项以现代化手段支持的较为复杂的系统工程，需要大量的财力、物力作保证。但是，目前我国的财力还很有限，因而要求整个税务系统必须正视这一现实，发扬艰苦奋斗的精神，节省开支，精心筹划，集中资金，投入改革；同时，要积极争取国际援助，适当利用国际金融机构的贷款，统筹安排，有效使用，加速改革。

　　五、实施步骤

　　这次征管改革是实现我国税收管理现代化的关键一步，力求规范、统一、协调、实用。鉴于我国地域辽阔，情况复杂，改革必须分步实施。整个改革将分为三个阶段进行：

　　(一)试点阶段(1997年6月底前)。总局本着“突出沿海，兼顾内地，立足城市，大中小结合”的原则，选择十八个城市作为征管改革试点单位，按照新的征管运行模式，设计完成新的征管规程，开发统一的征管应用软件，同时按照新的征管组织模式，调整征管机构，调整职责分工，并以此为基础建立起分类的改革示范系统。

　　各省、自治区、直辖市局这一阶段的主要任务，就是为征管改革的推行做好各项准备工作。一是要根据总局的改革方案制定本地的实施方案；二要分不同类型选择确定首批改革单位；三要调整首批改革单位的机构和人员分工；四要清理、规范征管基础资料；五要按新的岗位职责分工抓好业务培训；六要切实抓好征管改革的内外宣传。

　　由于统一的征管应用软件开发需要一定的时间，因此，在这一阶段已应用计算机进行征管的单位，要继续用好原有软件，完善并适当增加实用的功能模块，向统一的标准靠拢，为未来系统的兼容和联网奠定基础；尚未使用计算机的单位，要根据总局设计的征管规范，结合本地实际，设计好工作流程，以利征管工作由手工作业向应用计算机管理的过渡。

　　(二)推行阶段。整个推行工作将分前后两个时段进行.前段从1997年7月到2000年6月以城市和县城为主。此一阶段的推行工作罕根据财力、税源状况，分批实施。先重点税源的基层单位，后非重点税源的单位；先有计算机的单位，后无计算机的单位；先城区的单位，后城郊和税源大、纳税人较为集中的农村乡镇。后段从2001年1月到2010年6月以农村地区为主。具体推行步骤由各省、自治区、直辖市确定。

　　(三)验收阶段。验收工作将按推行阶段的时间安排相应进行.验收标准为：

　　1.纳税人95％以上实现了自我申报;

　　2.基层税务机关按照服务、征管、稽查的税收管理新格局运行正常；

　　3.为纳税人服务、监控管理和稽查选案应用计算机并实现联机运作；

　　4.征管机构设置符合按征管功能环节的要求；

　　5.税务人员岗位职责明确，考核指标可操作并兑现奖、惩。

　　六、组织领导

　　税收征管改革，涉及方方面面的配合与协作。因此，国家税务总局在局党组的领导下，由局领导挂帅组成由有关各司司长参加的征管改革领导小组，并下设办事机构——征管改革办公室，专门负责这一改革的组织协调工作。领导小组的主要职责是：负责确定改革的主要内容；审批总体改革规划；批准改革试点方案；批准出台有关改革措施；协调并监督改革规划的实施；负责改革经费的筹措和使用的审批等。

　　省及省以下各级税务局都要成立此类机构，贯彻执行国家税务总局出台的各项征管改革措施，负责本地税收征管改革具体实施方案的制定并组织实施。