四川省人民政府令第351号 四川省行政规范性文件管理办法

四川省行政规范性文件管理办法

四川省人民政府令第351号        2021-12-30

　　《四川省行政规范性文件管理办法》已经2021年12月23日四川省人民政府第93次常务会议审议通过，现予公布，自2022年3月1日起施行。

省长 黄强

2021年12月30日

四川省行政规范性文件管理办法

　　第一章 总则

　　第一条 为了规范和加强行政规范性文件管理,维护法制统一,促进依法行政,根据有关法律、法规和国家政策规定,结合四川省实际,制定本办法。

　　第二条 本办法所称行政规范性文件(以下简称规范性文件)是除政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称制定机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的行政公文。

　　规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。地方各级人民政府(含办公机构)以自己名义制定的规范性文件为政府规范性文件;依法以自己名义履行行政管理职能的政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件为部门规范性文件。

　　经本级人民政府同意后以部门名义发布的规范性文件按照部门规范性文件管理。

　　第三条 四川省行政区域内规范性文件的制定、备案、清理等管理工作,适用本办法。

　　第四条 规范性文件管理坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持社会主义核心价值观,遵循职责法定、程序规范、监督有力原则,切实保障公民、法人和其他组织合法权益,全面推进法治政府建设。

　　第五条 县级以上地方人民政府领导本行政区域内规范性文件的管理工作。县级以上地方人民政府办公机构按照国家公文处理相关规定,主管本机关规范性文件处理工作,并对下级行政机关的规范性文件处理工作进行业务指导和督促检查。

　　县级以上司法行政部门负责本级人民政府规范性文件的合法性审核工作,并在本级人民政府领导下,具体承担规范性文件备案审查等监督工作。

　　县级以上有关部门按照职责分工,具体承担部门规范性文件制定、备案、清理等工作。

　　第六条 县级以上地方人民政府每年应当向同级人民代表大会常务委员会报告规范性文件的制定、备案、清理等工作。

　　第七条 县级以上地方人民政府应当加强规范性文件管理队伍建设,将规范性文件管理工作作为依法行政考核内容纳入法治政府建设考核指标体系。

　　第二章 一般规定

　　第八条 规范性文件制定机关包括:

　　(一)地方各级人民政府;

　　(二)县级以上地方人民政府的工作部门和派出机关;

　　(三)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

　　地方各级人民政府设立的临时机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定规范性文件。

　　第九条 有下列情形之一的,可以制定规范性文件:

　　(一)法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的;

　　(二)法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、需要进一步细化的;

　　(三)法律、法规、规章和上级文件授权制定规范性文件的。法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的,或者现行文件已有部署且仍然适用的,不得重复制定规范性文件。

　　第十条 规范性文件不得设定以下内容:

　　(一)增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;

　　(二)增设行政许可、行政处罚、行政强制等事项,增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;

　　(三)违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;

　　(四)超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;

　　(五)违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的政策措施,包括违法设置市场准入和退出条件、影响商品和要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为等;

　　(六)其他不符合法律、法规、规章和国家政策的规定。

　　第十一条 规范性文件一般使用“规定”“决定”“办法”“细则”“公告”“通知”“通告”“意见”等名称,一般不使用“报告”“请示”“批复”“议案”“函”“纪要”等名称。

　　第十二条 规范性文件应当载明施行日期,具体到年月日。规范性文件应当在施行前予以公布,时间不少于30日,但因保障国家安全、重大公共利益的需要,或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。

　　第十三条 规范性文件应当标注有效期,有效期届满规范性文件自动失效。规范性文件有效期一般不超过5年,最长不得超过10年。确需超过5年的,制定机关应当在起草说明中载明理由。

　　规范性文件名称冠以“暂行”“试行”的,有效期不超过2年。

　　第十四条 规范性文件有效期届满拟继续实施的,经合法性审核后,由制定机关在有效期届满前重新发布。规范性文件需要修改的,按照制定程序执行。

　　第十五条 规范性文件应当由制定机关进行统一登记、统一编号、统一印发;规范性文件编号应当具有识别性,不得与其他文件相混淆。

　　第十六条 规范性文件的解释权属于规范性文件的制定机关。

　　第三章 规范性文件制定

　　第十七条 制定规范性文件应当明确起草单位,需要两个以上单位起草的,应当明确牵头单位。

　　起草规范性文件可以邀请专家学者、法律顾问参与或者委托高等院校、科研机构、社会组织起草。

　　第十八条 起草规范性文件应当对其必要性、可行性、合法性、合理性进行全面论证,对需要解决的问题、拟设立的主要制度、主要措施及其预期效果和可能产生的影响进行评估,并形成起草说明。

　　第十九条 起草规范性文件应当公开征求社会公众意见,有下列情形之一的,经起草单位负责人书面同意,可以采取非公开的形式征求意见:

　　(一)为处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的;

　　(二)公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的;

　　(三)起草过程依法需要保密的;

　　(四)法律、法规和规章另有规定的。

　　起草单位应当通过政府网站、政务新媒体或者新闻媒体等便于社会公众知晓的途径公开征求意见,并明确提出意见的方式和期限。公开征求意见期限一般不得少于30日,因情况紧急等原因需要缩短期限的,最短不少于7日,并应当在公开征求意见时予以说明。

　　制定与企业生产经营活动密切相关的规范性文件,应当听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。

　　第二十条 规范性文件涉及其他单位职责或者与其他单位职责关系密切的,起草单位应当充分征求相关单位的意见;对存在意见分歧的,应当主动协调。

　　第二十一条 对专业性、技术性较强的规范性文件,起草单位应当组织相关领域专家或者专业机构论证其必要性、可行性、科学性等,并形成书面论证意见。

　　第二十二条 起草规范性文件应当按照有关规定进行风险评估,并形成风险评估报告。

　　第二十三条 制定产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件,起草单位应当依照有关规定开展公平竞争审查,并可以征求本级市场监管部门的意见。

　　政府规范性文件制定机关认为确有必要的,交由本级市场监管部门进行公平竞争审查。

　　第二十四条 规范性文件在提交制定机关集体讨论决定前,应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

　　规范性文件未经合法性审核,不得提交制定机关集体讨论决定。对法律尚无明确规定的探索性改革事项,可以明示法律风险,提交制定机关讨论决定。

　　第二十五条 制定政府规范性文件,起草单位应当将审核材料报送政府办公机构,由政府办公机构负责审核制定的必要性和材料的完备性、规范性。符合要求的,转送同级司法行政部门进行合法性审核;对没有必要制定的,直接退回起草单位;对材料不完备或者不规范的,退回起草单位或者要求起草单位在规定时间内补充材料、说明情况后转送同级司法行政部门进行合法性审核。

　　制定需报请本级人民政府同意以部门名义发布的规范性文件,按照第一款规定执行。

　　制定部门规范性文件,参照第一款规定报送本部门办公机构和审核机构。

　　第二十六条 起草单位送审规范性文件,应当提供以下材料:

　　(一)报请制定规范性文件的请示;

　　(二)规范性文件草案;

　　(三)起草说明;

　　(四)征求有关单位意见及采纳情况;(五)征求公众意见情况;

　　(六)制定依据;

　　(七)专家论证意见、风险评估报告、公平竞争审查结论等需要提供的其他资料。

　　政府规范性文件送审时,还应当提供起草单位合法性审核意见。

　　第二十七条 合法性审核主要包括以下内容:

　　(一)制定主体是否合法;

　　(二)是否超越法定权限;

　　(三)内容是否符合法律、法规、规章和国家政策;(四)是否违反规范性文件制定程序。

　　第二十八条 合法性审核可以邀请法律顾问、公职律师和有关专家协助。

　　对影响广泛、情况复杂、社会关注度高的规范性文件,审核机构可以在书面征求意见的基础上,采取召开座谈会、论证会、实地调研等方式听取有关方面意见。

　　审核机构向有关单位征求意见的,相关单位应当在规定期限内回复。

　　第二十九条 合法性审核应当保证必要的审核时间,确保审核质量。

　　审核时间从审核机构收到本办法第二十六条规定的全部材料之日起,不得少于5个工作日,最长不超过15个工作日。

　　审核机构可以要求起草单位予以协助或者在一定期限内补充审核所需的相关材料。补充材料时间不计入审核时间。

　　第三十条 审核机构应当出具合法性审核意见。

　　起草单位应当根据审核意见进行修改,未采纳或者未完全采纳审核意见的,应当向制定机关提交书面说明并抄送审核机构。

　　第三十一条 制定规范性文件实行集体讨论决定制度。政府规范性文件应当经本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定,部门规范性文件应当经本部门办公会议审议决定。

　　第三十二条 政府规范性文件应当由政府主要负责人签发,部门规范性文件应当由部门主要负责人签发。

　　第三十三条 建立健全规范性文件发布机制。

　　制定机关应当按照政府信息公开的相关规定,通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等途径主动向社会公布规范性文件。

　　各级人民政府应当通过政府网站的政府信息公开专栏集中公开规范性文件。

　　未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。

　　第三十四条 规范性文件按照规定需要作政策解读或者翻译的,依照有关规定执行。第四章规范性文件备案第三十五条规范性文件备案审查应当依照法定权限和程序,做到有件必备、有备必审、有错必纠。

　　第三十六条 规范性文件应当自公布之日起30日内按照下列规定报送备案:

　　(一)政府规范性文件由本级人民政府报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案,具体工作由同级人民政府司法行政部门办理;

　　(二)部门规范性文件,报本级人民政府备案;

　　(三)县级以上地方人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件,报设立该派出机关的政府备案;

　　(四)部门管理机构制定的规范性文件,报其主管部门备案;(五)法律、法规授权管理公共事务的组织制定的规范性文件,报直接管理该组织的行政机关备案。

　　两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件由牵头部门负责报送备案。

　　第三十七条 县级以上司法行政部门负责对下一级人民政府、本级人民政府工作部门和派出机关制定的规范性文件进行备案审查。

　　工作部门的备案审查机构负责本部门管理的法律、法规授权管理公共事务的组织,以及本部门管理的机构制定的规范性文件的备案审查。

　　规范性文件内容涉及相关部门管理职权的,备案审查部门可以请求相关部门协助审查,相关部门应当在规定期限内回复审查意见。

　　第三十八条 规范性文件应当通过备案审查监督信息平台报送备案,并提交以下材料:

　　(一)备案报告;

　　(二)正式文本;

　　(三)起草说明;

　　(四)制定依据;

　　(五)合法性审核意见书;

　　(六)其他相关材料。

　　第三十九条 对规范性文件进行备案审查,按照下列规定处理:

　　(一)符合本办法规定的规范性文件统一登记编号;

　　(二)报送备案材料不齐全的,通知制定机关在指定期限内补正材料。补正材料符合规定的,予以登记;

　　(三)报送备案的正式文本不属于规范性文件的,不予登记,并告知制定机关。

　　第四十条 备案审查部门对规范性文件是否存在下列情形进行审查:

　　(一)制定主体不合法;

　　(二)与法律、法规、规章及国家政策的规定相抵触;

　　(三)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务,增加行政机关的权力或者减轻其责任;

　　(四)违反法定程序。

　　第四十一条 规范性文件违反本办法第四十条规定的,备案审查部门可以要求制定机关在规定期限内说明有关情况。

　　制定机关逾期不说明情况或者说明理由不成立的,备案审查部门可以提出备案审查意见,报请本级人民政府责令制定机关限期纠正,逾期未纠正的决定予以撤销。

　　自行纠正情况,应当及时报告。

　　第四十二条 公民、法人和其他组织认为现行有效的规范性文件违法的,有权向制定机关或者备案审查部门提出书面建议。

　　备案审查部门收到书面建议的,可以交由制定机关研究处理;重大复杂的,应当自行研究处理。

　　处理书面建议,应当自收到之日起60日内将处理情况书面告知提出建议的公民、法人和其他组织。

　　第四十三条 规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录报送备案审查部门备查。

　　县级以上司法行政部门每年度对规范性文件备案审查情况予以通报,并报告本级人民政府和上一级人民政府负责备案审查的部门。第五章规范性文件清理第四十四条规范性文件清理工作遵循定期清理与动态清理相结合、全面清理与专项清理相结合原则。

　　第四十五条 地方各级人民政府应当定期组织对本级政府及其部门规范性文件的全面清理。

　　第四十六条 有下列情形之一的,制定机关应当即时组织清理:

　　(一)相关法律、法规、规章、上级文件新颁布或者被修改、废止、宣布失效的;

　　(二)上级机关提出清理要求的;(三)其他应当组织清理的情形。

　　第四十七条 政府规范性文件由起草部门或者实施部门负责清理。起草和实施部门不一致的,由实施部门负责清理。

　　部门规范性文件由制定机关清理。部门被撤销、合并或者职责调整的,由继续履行其职责的部门负责清理。

　　两个以上部门联合制定的部门规范性文件,由牵头部门负责清理。

　　第四十八条 规范性文件视清理情况作失效、继续有效、拟修改和废止处理。

　　第四十九条 规范性文件有下列情形之一的,应当予以修改:

　　(一)个别条款与现行法律、法规、规章、上级文件不一致,但基本适应经济社会发展需要、有必要继续实施的;

　　(二)规范性文件之间对同一事项规定不一致的;

　　(三)作为主要制定依据的法律、法规、规章或者上级文件已经修改的;

　　(四)其他应当修改的情形。

　　第五十条 规范性文件有下列情形之一的,应当予以废止:

　　(一)主要内容与现行法律、法规、规章、上级文件相抵触的;

　　(二)主要内容已被新的法律、法规、规章或者规范性文件覆盖的;

　　(三)作为主要制定依据的法律、法规、规章、上级文件已经失效或者废止的;

　　(四)主要内容不能适应经济社会发展需要,或者调整对象已经消失的;

　　(五)其他应当废止的情形。

　　第五十一条 规范性文件制定机关应当根据清理结果,标注规范性文件的有效性,对规范性文件文本和目录及时作出调整,并按照政府信息公开的相关规定向社会公布。

　　第五十二条 修改后的规范性文件以及规范性文件废止情况应当按照规定报送备案。

　　第六章 法律责任

　　第五十三条 制定机关违反本办法规定,有下列情形之一的,由有权机关予以通报,责令限期改正;造成严重后果的,依法追究其相关负责人和直接责任人的责任:

　　(一)未按照规定制定或者公布规范性文件的;

　　(二)未按照规定对规范性文件报送备案的;

　　(三)未按照规定对规范性文件进行清理的;

　　(四)无正当理由拖延执行或者拒不执行备案审查意见的;

　　(五)未按照规定对公民、法人和其他组织对规范性文件提出的书面建议进行审查的。

　　第五十四条 规范性文件侵犯公民、法人和其他组织合法权益,损害政府形象和公信力的,由有权机关依法追究其相关负责人和直接责任人的责任。

　　第五十五条 规范性文件审核机构和备案审查部门在合法性审核或者备案审查工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由有权机关依法追究其相关负责人和直接责任人的责任。

　　第七章 附则

　　第五十六条 规范性文件制定机关可以根据本办法制定实施细则。

　　第五十七条 本办法自2022年3月1日起施行。四川省人民政府2018年3月1日起施行的《四川省行政规范性文件管理办法》(四川省人民政府令第327号)同时废止。

《四川省行政规范性文件管理办法》解读

　　《四川省行政规范性文件管理办法》(以下简称《办法》)已经2021年12月23日四川省人民政府第93次常务会议通过，以四川省人民政府令第351号公布，自2022年3月1日起施行，四川省人民政府2018年3月1日起施行的《四川省行政规范性文件管理办法》(四川省人民政府令第327号)同时废止。现将《办法》有关内容解读如下：

　　一、《办法》修订背景

　　《办法》自2018年3月1日施行以来，我省行政规范性文件(以下简称规范性文件)合法性审核、备案审查等管理工作取得明显成效，为我省依法规范行政权力，提高规范性文件制定质量，保障行政管理相对人利益，维护社会主义法制统一发挥了重要作用。2018年，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)，2021年5月28日省人大常委会第二次修订《四川省行政执法监督条例》，对规范性文件管理提出了更高更具体要求，现行的《办法》已不能适应新形势的要求。与此同时，《办法》中规定的一些制度，如有效期制度、公平竞争审查制度、行政相对人建议制度、清理制度等，需要进一步评估其合理性和可行性，对其制度设计进行科学调整。为认真贯彻落实中央和省上要求，进一步加强规范性文件管理，推动法治政府建设，有必要对《办法》进行修订。

　　二、《办法》修订的主要依据

　　1.《重大行政决策程序暂行条例》;

　　2.《政府信息公开条例》;

　　3.《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》;

　　4.《法治政府建设与责任落实督察工作规定》;

　　5.《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号);

　　6.《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号);

　　7.《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》(国市监反垄断〔2020〕73号);

　　8.《市场监管总局等五部门关于印发<公平竞争审查制度实施细则>的通知》(国市监反垄规〔2021〕2号);

　　9.《四川省社会稳定风险评估办法》(省政府令第313号)。

　　三、《办法》修订的主要内容

　　《办法》共7章57条，修订的主要内容如下：

　　(一)突出服务保障党委政府重点工作

　　规范性文件是制度供给的重要组成部分,是行政管理的重要依据。围绕服务保障党委政府重点工作，《办法》新增了以下规定：一是结合深化“放管服”改革，优化营商环境的要求，禁止规范性文件超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项，违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的政策措施，包括违法设置市场准入和退出条件、影响商品和要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为等。二是为提升政务服务水平，保障社会公众对我省各项政策文件的全面有效知悉，促进政策措施落地落实，《办法》要求各地各部门建立规范性文件统一发布制度。除了制定机关按照政府信息公开的相关规定公布规范性文件以外，各级人民政府应当通过政府网站的政府信息公开专栏集中公开规范性文件。

　　(二)聚焦制定程序提升文件质量

　　健全制定程序是提升规范性文件质量的基础。《办法》明确：一是规范性文件制定必经五大程序。《办法》根据国家要求和我省实践，规定除有特殊的法定事由，规范性文件制定必须履行起草论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定以及公开发布等五大程序，符合相关条件的还应进行专家论证、风险评估和公平竞争审查。二是在听取公众意见时，以公开征求意见为原则，不公开征求为例外。与企业生产经营活动密切相关的规范性文件，应当听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。三是健全完善起草阶段公平竞争审查程序，即制定涉及市场主体经济活动的规范性文件应当由起草单位依照有关规定开展公平竞争审查，并可以征求本级市场监管部门的意见。政府规范性文件制定机关认为确有必要的，交由本级市场监管部门进行公平竞争审查。

　　(三)完善合法性审核机制

　　合法性审核是确保规范性文件合法有效的重要措施。《办法》明确：一是规范性文件在提交制定机关集体讨论决定前，应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。二是建立政府规范性文件“双重审核”机制。政府规范性文件送审时，还应当提供起草单位合法性审核意见。三是健全“多视角”审核方式，审核机构可以邀请法律顾问、公职律师和有关专家协助审核，还可以采取座谈会、论证会、实地调研等方式听取有关方面意见。审核机构向有关单位征求意见的，相关单位应当在规定期限内回复。四是突出合法性审核的效力，强调起草单位应当根据审核意见对规范性文件进行修改;未采纳或者未完全采纳审核意见的，应当向制定机关提交书面说明并抄送审核机构。

　　(四)完善备案和清理制度

　　规范性文件备案制度，是加强文件监督的重要方式;规范性文件清理制度，是确保文件适应经济社会发展以及法律、法规、规章、上级文件调整的重要保障。《办法》规定：一是备案审查应当依照法定权限和程序，做到有件必备、有备必审、有错必纠。二是明确报备对象和备案审查方式，政府规范性文件报本级人大常委会和上一级政府备案，部门规范性文件报本级政府备案等。备案审查过程中，审查部门可以请求相关部门协助审查。三是建立健全动态清理制度，增加定期清理要求，形成定期清理与动态清理、全面清理与专项清理相结合的工作机制，明确了清理结果公布以及报送备案制度。

　　(五)健全监督考核机制

　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》强调，将依法制定规范性文件、全面推行合法性审核机制、加强备案审查和清理工作列入法治政府建设督察内容。《办法》明确：一是将规范性文件管理工作作为依法行政考核内容纳入法治政府建设考核指标体系。二是规范性文件违反规定的，备案审查部门可以采取要求限期说明情况、提出备案审查意见、报请责令限期纠正直至撤销等监督措施。三是明确县级以上地方人民政府每年应当向同级人大常委会报告规范性文件的制定、备案、清理等工作，接受人大监督。四是明确公民、法人和其他组织认为现行有效的规范性文件违法的，有权向制定机关或备案审查部门提出书面建议。

　　(六)健全规范性文件一般规定

　　《办法》建立健全了规范性文件制定情形、有效期制度、施行日期、简易程序等一般规定。一是，为了严控发文数量，《办法》规定了可以制定规范性文件的三种情形，同时明确了不得制定规范性文件的情形。二是，为了建立动态长效的文件淘汰机制，《办法》规定了有效期制度，并设定三种具体情形：有效期一般不超过5年;确需超过5年的，制定机关应当在起草说明中载明理由，但最长不得超过10年;名称冠以“暂行”“试行”的，有效期不超过2年。三是，为了保障行政相对人合理预期，除因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的三种情形以外，规范性文件应当在施行前予以公布，时间不少于30日。四是，为了提高行政效率，《办法》规定了规范性文件有效期届满拟继续实施的简易制定程序，经合法性审核后，由制定机关在有效期届满前重新发布即可。