如何把握“一事不再罚”原则

“一事不再罚”原则是西方国家立法中的一项重要制度，其原意是指“对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次以上的处罚”。其目的在于防止国家法律规范之间的设定冲突，避免重复处罚，保护当事人的合法权益。我国在《中华人民共和国行政处罚法》立法时，参考了西方有关行政处罚的有关规定和原则，但没有在条文里写上“同一事实和同一依据”文字。《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“对当事人的的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

在税务实践中，大家对于一个违法事实可能会触犯不同的法律规范，导致法律规范的竞合问题是很常见的，但是大家对何谓“同一违法行为”的理解有着不同意见。

下面，本人就以开具收款收据偷税的案例为分析线索，谈谈“一事不再罚”原则在牵连税务违法行为中的运用。

2011年，某稽查局在对一户一般纳税人企业检查时，发现有本地A煤矿销售20吨煤炭给该企业，只开具了收款收据，检查人员向稽查局领导汇报后，稽查局立即安排人员对A煤矿进行检查，发现该煤矿2010年采取向小规模纳税人企业和个人的销售煤炭开具收款收据隐瞒销售收入的手段，先后偷漏增值税50000元，A煤矿的偷税行为事实清楚，证据确凿，但未构成犯罪事实（A煤矿2010年度申报缴纳增值税150万元，且五年内未因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚），因此，稽查局通过审理决定对A煤矿给予行政处罚。

显然，本案中A煤矿采取开具收款收据（共开具了20份）隐瞒销售收入的手段偷税既违反了《中华人民共和国发票管理办法》，同时又违反了《中华人民共和国税收征管法》。那么，对其违法行为应如何进行行政处罚呢？稽查局主要有两种不同意见。

第一、主张按《中华人民共和国发票管理办法》和《中华人民共和国税收征管法》分别进行处罚；

第二、只按《中华人民共和国税收征管法》进行处罚。

从大家的意见很容易看出，本案争论的焦点在于是按两个法律规范分别处罚还是仅按一个法律规范进行处罚，如果按一个法律规范进行处罚，应该选择哪一个法律规范呢？

本案中，持第一种观点的人理由是：A煤矿采取不按规定开具发票的手段偷税，行为人同时违反了《中华人民共和国发票管理办法》与《中华人民共和国税收征管法》中有关法律规范，且行为人的行为同时符合发票违章构成要件和偷税构成要件，所以主张按《中华人民共和国发票管理办法》和《中华人民共和国税收征管法》分别进行处罚，没有违反“一事不再罚”原则。

我们则认为行为人的行为不是一个独立完整存在的违法事实，其依赖于开具收款收据这个前置条件，离开了这个前置条件，其偷税行为将成为“空中楼阁”，所以开具收款收据偷税行为人的独立违法事实只有一个：即开具收款收据，属于“一事不再罚”原则中的“一事”（即一个违法行为）。根据我国《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定，也就是“一事不再罚”原则，不能对A煤矿按《中华人民共和国发票管理办法》和《中华人民共和国税收征管法》分别进行处罚，因此，上述第一种观点我们认为是错误的。

第二种观点赞成按《中华人民共和国税收征管法》进行处罚，其理由是：
（一）、从法律位阶来比较， 《中华人民共和国发票管理办法》属于财政部颁布的行政规章，其法律阶位较低，而《中华人民共和国税收征管法》属于全国人大常委会制定的法律，比行政规章高两个阶位，为不违反“一事不再罚”原则，只能对行为人进行一次处罚。显而易见，对行为人按《中华人民共和国税收征管法》来处罚，其刚性和力度明显比《中华人民共和国发票管理办法》强；

（二）、从预防犯罪的角度来看，根据修订后的《中华人民共和国刑法》和201条的规定：当事人五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的，即使经税务机关依法下达《税务行政处理决定书》和《税务行政处罚决定书》后，补缴了少缴的税款、加收的滞纳金和罚款的，仍要追究刑事责任。因此，如对开具收款收据隐瞒销售收入按偷税进税务行政处罚，则可以起到警示、震慑税收违法分子和预防犯罪的作用，如按《中华人民共和国发票管理办法》进行处罚，则起不到明显的作用。

（三）、《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第55条第上款规定：“对违反发票管理法规造成偷税的，按照《中华人民共和国税收征管法》处理。”所以我们认为第二种观点是正确的。