过头税痼疾

　　诱因种种
　　中国人民大学财政金融学院教授安体富对《财经》记者分析说，不管是税务机关征税，还是纳税人纳税，都应该遵循税收法定原则，但这一原则在现实中似乎始终难以落实。

　　比如在实际征税过程当中，如何处理税收任务和依法征税之间的关系一直是个难题。一般而言税务机关都有税收任务或者税收计划，由于国家预算的刚性，税收收入是财政预算收入当中最主要的部分，所以制定年度税收计划也无可厚非。问题在于，全年的经济情况有可能发生变化，而税收是经济变化的晴雨表，计划在实际执行过程中有可能完不成。在这种情况下，按道理就应该修订计划。但实际情况往往是，一旦任务指标和税法之间发生矛盾冲突，任务指标往往比税法还要严格，税务机关为完成硬性任务向企业征收过头税。尤其一些地方税务部门将税收任务和干部考核相挂钩，问题就更大了，极易引发过头税问题。

　　安体富认为，征收过头税首先是给企业造成进一步的负担，必然影响其发展壮大，另外由于收入有水分，还可能影响到财政收支全局，形成决策层的错误认识，影响其对经济资源配置当中一些因素的考量。“过头税不是一个小问题，是很大的问题。”

　　国务院发展研究中心研究员倪红日对《财经》记者表示，过头税问题表现出，税务机关与企业之间并非法定关系，而是一种“讨价还价”的关系，它暂时可能可以保税务机关“渡过难关”，但长期来看政府和企业会双输，形成恶性循环。其背后，反映出税收制度、预算体制、央地财政关系体制的不完善。

　　首先是税法制度的不完善。目前中国只有三个税种是通过人大立法后进行征收，其余税种仅为国务院条令或部门暂行条令，很多税收制度的规定存在缺陷。正是由于税制本身不完善，依法征税就变得无“法”可依，对征纳双方存在过多的软约束，实际操作过程中产生很多“变通的办法”，易形成过头税。

　　另外从预算制度来看，倪红日分析指出，中国的财政预算属于年度预算，一般情况下年中不做调整，这也给过头税埋下诱因。比如年中突发经济过热现象，税收增长速度特别快，税务机关唯恐由此增加来年的税收任务基数，就要求企业缓交税款，尽量不做到“应收尽收”，不对来年征税造成太大压力；反之如果经济形势突然下滑，全年预算收入并无弹性，税收征管就会变得紧张，地方又不允许列赤字，有时就靠挤压纳税人获取更多税款以完成任务。

　　财政部陕西省专员办此前曾撰文表示，税务机关屡征过头税的症结所在主要是，地方政府和税务机关无底线保增长；各层级政府之间事权划分不合理，地方政府支出压力过大；中国特色政绩考核推波助澜，经济发展指标是官员升迁的重要指标，而经济发展指标的核心指标就是GDP和财政收入增长；地方政府和部门利益驱使，征过头税以获取部分经费；部门监督惩处不力；税收计划编制缺乏科学性。

　　税收任务疑云
　　税务机关征收过头税，税收任务似乎是众矢之的。国税总局每年确定一个税收任务，各个省还要在其基础上层层加码。

　　西部某省一名税务干部对《财经》记者表示，每年初国税总局会给全国各省税务部门下达一个税收计划总数，在此基础上，省里会追加一个数字，“因为如果只按照总局的计划进行分解，就很有可能完不成任务”。

　　尽管如此，该省2013年并未完成税收任务，仅完成80%。主要原因是省内重点税源发生重大变化，一家石化公司增加大量储备油所以进项税特别大，纳税比往年少了几十亿元，如此巨大的税款，其他税源“无论如何都补不上”。该税务干部表示，以前该省也有没有完成税收任务的年份，但是极少。

　　该税务干部说，从国家层面讲，大量的民生支出都需要财政投入，所以总体下一个税收计划也是应该的，但是在执行计划过程中不应该按照任务的100%进行考核，还要考虑地方的实际情况。国税总局一直强调依法征税不收过头税，地方政府每年都与总局进行博弈。特别是地税部门，它的税收收入归地方所有，干部任免权也归地方，所以收税的“能动性”更强，弹性更大，征收过头税的可能性比国税部门更大。

　　他认为，这几年国税总局下达计划也在考虑增加科学性。过去定计划都是采取基数法，在上年完成情况的基础上增加一定比例，这些年也在兼顾因素法，就是考虑到增收因素和减收因素，再进行增减的调整。比如有的地方当年要新增一条石油生产线，那么它的税收计划可以增长30%，是有税源基础的增长。如果没有这样的增收因素，只须定6%或8%即可。另外在年中遭遇重大税源变化时，税收计划也需要调整。

　　王骏表示，“人无压力轻飘飘”，税务机关收税也是如此，因此还是要有一个税收指标的约束，问题是把任务作为征税指标，应大体符合实际情况。目前来看信息是严重不对称的，这个问题需要着力解决。另外税收任务也需要建立在一年内合理调整的机制，比如一个季度过后发现经济形势与税收任务相差较大，基层税务机关如何把相关信息迅速传导到国税总局或相关部门，目前的机制不是很灵活。

　　倪红日透露，近年来国税总局也在研究如何增强税收任务的科学性，将任务指标和税法规定进行有效衔接，降低税收任务的指令性，增强指导性。

　　贾绍华表示，只有税务部门能把指令性的税收计划改成指导性的税收计划，把有任务性的税务稽查，改为执法性税务稽查，过头税问题才可能得到较好地解决。还要特别重视财政的长期均衡问题的研究。财政是国家治理的基础和重要支柱，要考虑建立国家财政的调节基金，实现财政收支的动态平衡，尽可能做到以丰补歉，把税务部门真正从以任务收税的牢笼当中解脱出来。

　　他认为，还要重视顶层设计，合理界定中央与地方的事权和财权，理顺政府间的财政分配关系，加快构建地方税体系。另外，要高度重视纳税人合法权益的保护，理解税收“取之于民，用之于民”的真正内涵，理解“大河有水小河满、大河无水小河干”的意义。

　　2013年中，国税总局局长王军在地方调研时指出，坚决不要收过头税，收过头税“害人害己害长远”。

　　此前，财政部部长楼继伟在《人民日报》撰文表示，目前中国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面内容，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，这在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题。也就是说，当经济下行时，一些财税部门为了完成收入任务可能收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；当经济过热时，财税部门完成收入任务后又容易搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。因此，十八届三中全会《决定》明确提出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”与此同时，收入预算应从约束性转向预期性。