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三、表述我国税收立法现状应注意的问题 谈及我国税收立法的现状，比较常见的说法是：我国现行18个税种中，只有3个税种由全国人民代表大会立法，其他15个税种都是国务院根据全国人大的授权发布的条例（暂行条例）。这种说法似乎过于简单，也不够严谨。 首先，税收立法的内涵，似乎与上述税收法定的内涵有所不同，应当理解为关于税收的立法，并与立法法一致，即分级、分类表述。就法律层面说，税收立法也不等于税种立法，还有税收程序法、全国人大常委会的有关专项决定。 第二，全国人大立法与全国人大常委会立法不同。我国宪法规定：全国人大职权第三项为制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会职权第二项为制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；第三项为在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。 第三，国务院发布的条例与暂行条例不同。国务院公布的行政法规制定程序条例规定：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人大及其常委会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。 第四，我国现行15个税种的行政法规并非都是根据全国人大授权制定的。如前所述，关税条例是根据海关法制定的，城市维护建设税暂行条例是根据1984年六届全国人大常委会的授权决定制定的，只有增值税暂行条例等其他13项税收暂行条例是根据1985年六届全国人大的授权决定制定的。 第五，条例不等于行政法规，因为有些法律也采用条例的名称，如农业税条例、学位条例等。 四、现行15个税种的行政法规是否都应尽快升格为法律 有些人认为，落实税收法定原则，当务之急就是尽快把我国现行的15个税种的行政法规升格为法律。这种看法似乎比较简单、急躁，也不太现实，至少应当考虑下列问题： 第一，相关税种是否需要保留，需要认真研究以后确定，如“营改增”以后可能会取消营业税，房地产税改革可能会涉及现行房产、土地税收的简并，车辆购置税可否考虑并入消费税，等等。 第二，需要保留的税种的行政法规，是否都需要升格为法律，也需要认真研究以后确定，如关税条例是根据海关法制定的，是否必须升格为法律？某些地方税可否适当下放，由有关地区自行立法；或者由全国人大、全国人大常委会规定征税原则，各地据以自行立法？ 第三，需要升格为法律的税收行政法规，也需要根据条件成熟的程度，分别轻重缓急，循序渐进，不能操之过急。例如，消费税暂行条例显然需要升格为法律，但是当务之急应当是从纳税人、税目、税率（税额标准）和征税环节等方面完善消费税制度。 此外，不能认为完成税种立法就万事大吉。已经立法的税种，税法需要修改的，也应当及时修改，如个人所得税法。除了应当抓紧实体法的立法以外，程序法的立法也不能忽视，如完善税收征管法。 五、新开征的税种是否都应由全国人大立法 有些人认为，按照税收法定原则，开征所有税收都应当由全国人大立法。这种说法似乎有些似是而非，至少应当考虑下列问题： 第一，是否需要开征新税，需要认真研究以后确定。例如，对房产和土地征税，是将房产和土地合并征收房地产税为好，还是继续分别征税为好？是否需要开征环境保护税？ 第二，需要开征的新税是否需要制定法律，也需要认真研究以后确定。如前所述，地方税是否必须一律全国统一立法，可否区别对待，或者统分结合？ 第三，需要全国统一立法的税种，是全国人大立法，还是全国人大常委会立法，应当根据需要制定的税法是否属于宪法规定的基本法律确定。根据立法法的相关规定，提请全国人大常委会审议的税法草案，也不一定由全国人大常委会立法。 六、落实税收法定原则后能否取消1985年全国人大授权 有些人认为，为了尽快落实税收法定原则，应当尽快废止上述1985年全国人大的授权决定。这种说法似乎值得斟酌，至少应当考虑下列问题： 第一，落实税收法定原则需要一个过程，这个过程的时间长短取决于多方面的因素，并非废止上述全国人大的授权决定就能立竿见影。 第二，上述全国人大授权国务院制定暂行的规定或者条例的范围是“经济体制改革和对外开放方面”，比税收方面宽泛得多，税收方面不应当也不可能替代其他方面。因此，即便以后落实了税收法定原则，也不能断定就可以随之废止上述全国人大的授权决定。 （作者为中国财税法学研究会副会长、国税总局科研所原所长） |
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