新开征税种都应由人大立法？“税收法定”六大认识误区

　　税收法定——“十三五”税制改革的基本原则
　　
　　——刘佐谈“十三五”税制改革之一

　　近年来，随着依法治国的推进，落实税收法定原则已经逐渐成为我国各界的共识，从而写入了2013年中共十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定，体现在2015年十二届全国人大三次会议通过的关于修改立法法的决定中，也应当作为“十三五”期间税制改革的基本原则。但是，如何理解税收法定，目前也有一些误传、误读和误解，似乎有必要澄清和进一步探讨。
　　
　　一、修改立法法是否说明税收法定原则已落实
　　
　　有些人认为，十二届全国人大三次会议通过的关于修改立法法的决定中修改了关于税收法定的条款，说明税收法定原则已经落实，这种看法似乎过于简单、乐观。
　　
　　首先，需要明确税收法定的含义。从狭义看，税收法定可以理解为税收应当由全国人大及其常委会制定的法律规定。从广义看，税收法定可以理解为制定完整的税法体系，纵向应当包括立法法规定的不同类别、层次，横向应当包括立法、执法和司法各方面。但是，无论从狭义看，还是从广义看，落实税收法定原则都可谓任重道远。
　　
　　第二，从落实税收法定原则的时间要求看，2012年中共中央总书记胡锦涛在中共十八大上提出确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，新的要求之一是依法治国基本方略全面落实。2014年，中共中央总书记习近平在中共十八届四中全会上重申了上述要求。今年3月全国人大常委会法工委提出，落实税收法定原则的改革任务，将力争在2020年前完成。由此可见，落实税收法定原则仍需时日。
　　
　　二、立法法制定、修改后，现行税收行政法规是否依然有效
　　
　　有些人认为，我国改革开放以来国务院制定的税收行政法规都是根据全国人大的授权制定的，因此，立法法制定、修改以后，现行税收行政法规都会自然失效。这种看法似乎过于简单，可能有些人不太了解我国税收立法的有关情况。
　　
　　首先，应当注意全国人大及其常委会有关授权的情况。
　　
　　1982年五届全国人大五次会议制定的宪法在关于全国人大及其常委会职权的条款中没有直接规定授权事项，但是规定国务院的职权之一为全国人大及其常委会授予的其他职权，似乎可以理解为间接的授权规定。此后，国务院根据全国人大的有关决定，陆续制定了一些税收行政法规。
　　
　　1984年9月18日，根据国务院的建议，六届全国人大常委会七次会议通过关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定。此后，国务院据此陆续发布了国营企业所得税条例（草案）等税收条例（草案）。
　　
　　1985年4月10日，六届全国人大三次会议通过关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。此后至今，国务院据此陆续发布了一系列的税收暂行条例，如房产税暂行条例、增值税暂行条例。
　　
　　其次，应当注意全国人大及其常委会有关授权与立法法的关系。
　　
　　2000年九届全国人大三次会议通过立法法以后，上述六届全国人大及其常委会的授权决定没有废止，国务院据此制定的税收行政法规依然有效。2009年，十一届全国人大常委会九次会议废止了上述六届全国人大常委会的授权决定，上述六届全国人大的授权决定没有废止，国务院据此制定的税收行政法规依然有效。2015年十二届全国人大三次会议修改立法法以后，上述六届全国人大的授权决定依然没有废止，国务院据此制定的税收行政法规自然继续有效。
　　
　　这里有一个特殊情况需要注意：1985年2月8日，根据1984年六届全国人大常委会的授权决定，国务院发布城市维护建设税暂行条例。但是，2009年十一届全国人大常委会废止上述六届全国人大常委会的授权决定以后，似乎未见国务院对于根据该授权决定发布的上述暂行条例作出相应的处理。
　　
　　此外，关税的行政法规与上述六届全国人大及其常委会对国务院的授权决定无关，原因是关税不属于工商税收范畴，新中国的关税制度历来自成体系，根据海关法制定。