跨区税务稽查的“重庆实践”

　　3　前所未有的“实践”
　　目前成立的五个跨区稽查局以全市国税稽查30%的力量,覆盖了国税50%的纳税人75%的税源

　　那么,这个“实验”又该怎样做?
　　“在发达国家,普遍重视税务稽查机构设置,强化其法律地位的独立性和权威性,并将行政执法权和犯罪调查权,作为一个整体系统性事务归集到相对独立的稽查部门行使。”西南财经大学财政税务学院教授付予对记者说,澳大利亚、新西兰等国将税务审计机关与征收机关分离,形成相对独立的税务机构,赋予其独立的行政执法权。

　　“我们也可以探索出这样一种模式。”潘力说,那就是一级稽查模式。

　　所谓省级一级稽查,就是在一个省(自治区、直辖市)范围内,只存在一级(即省级)能独立完成选案、检查、审理、执行等全部稽查业务环节的税务稽查机构。

　　就重庆而言,实行省级一级稽查,可以做到“五个统一”—力量统一调配,案源统一管理,任务统一分配,审理统一组织,处罚统一尺度。

　　2011年,市国税局开始“实验性”地设立第一、第二稽查局。

　　第一稽查局成立不久,对辖区内某煤炭批发企业、某通讯公司、某石化集团等大型企业集团展开了检查。

　　特别是在对某大型煤炭批发企业的检查中,办案人员历时2个月,审阅了该企业的凭证、账簿、会计报表、纳税申报表和其他涉税资料,运用审计型稽查软件,完成了该纳税人300多张审计型稽查工作电子底稿的制作。专业稽查人员用一份份证据,让企业心服口服。最后,该纳税人补缴了增值税、企业所得税606万元。

　　“这在以前是根本无法想象的。”市国税第一稽查局局长陈骏说,以前一个区的税务稽查人员少则几个人,最多也就十来个人,根本无法完成对大型企业集团的系统性检查,现在成立了专业稽查机构,不仅人才聚集,还可以充分运用信息化稽查手段,就敢于向大型企业集团“亮剑”了。

　　由于一、二稽查局试点成功,2013年,市国税局又设立了第三、第四、第五稽查局,而这个模式被国家税务总局誉为“直辖市、大城市的稽查改革样本”。

　　“每局编制50人,5个跨区稽查局共300人。”市国税局局长李杰说,目前主城已经完成布局,其他省市也在“复制借鉴”。

　　据介绍,2014年,5个跨区稽查局以全市国税稽查30%的力量,覆盖了全市国税50%的纳税人75%的税源,查补80%以上的稽查收入。

　　“跨区稽查模式克服了人治和法治的矛盾、资源配置不足与稽查职能有效发挥的矛盾、权能配置不足与稽查效率的矛盾、信息劣势与稽查信息化的矛盾、稽查手段落后与偷税手段日趋隐秘的矛盾。”付予说,“重庆实践”是税务现代化的一个方向和趋势。

　　观察者说
　　跨区稽查 让内外干扰“靠边站”——胡勇

　　在采访中,很多税务稽查人员坦言,以前在进行税务稽查时,面临两个最大的困扰就是办案人员少、行政干预多。

　　在实行跨区稽查以前,税务稽查执法独立性较差,人事、经费甚至处理结果不仅受同级税务局的直接制约,还往往受税务部门之外各种因素制约,只能服从于“优化投资环境”的压力。

　　由于这些原因,税务稽查的执法刚性和上级稽查部门对下级稽查部门的管理监督被弱化,“以补代罚”、“以罚代刑”、“运动式”执法等现象长期存在。

　　在省级一级稽查模式下,不仅可以将分散的人员、装备等稽查力量有效整合,进行统一调配,形成上下联动的整体合力和规模效应。同时权力上交,执法独立性增强,还克服了按行政区域属地化稽查行政干扰过多、执法阻力较大的弊端,使各种干扰“靠边站”,增强了税务稽查的刚性。

　　而在稽查管理扁平化后,各直属稽查也克服了基层选案“好小恶大”、“好易恶难”的弊端,促进了执法公平。

　　可以说,省级一级稽查模式,在全市范围内整合区县稽查力量开展集约化和专业化稽查,是克服“人少户多”、“苦乐不均”的“法宝”。

　　他山之石
　　国外税务稽查:
　　机构扁平化 执法更独立

　　税务稽查的主要职能是规范纳税人自觉纳税。为确保这一职能的有效实现,在国外,税务稽查机构设置和法律地位如何?记者采访了西南财经大学教授付予。

　　“在发达国家,税务审计机关与征收机关分离,形成相对独立的税务机构,赋予其独立的行政执法权。”付予说。

　　据他介绍,在美国,各级税务机构均设有专门的税务稽查机构,负责税务稽查。

　　而在德国,税务局内部则主要根据经济区域、税收工作量和人口密度等,设有征收分局、稽查分局、违法案件调查分局。稽查分局负责大型企业的稽查,接受征管分局移送的案件。

　　“意大利则实行独立税务警察制度,脱离于公安、税务部门之外,自上而下自成体系。”付予说,日本则在大藏省国税局内部设立查察部,也称税收犯罪调查部,独立行使税收违法犯罪行为的行政执法权和刑事调查权。

　　同时,在国外稽查机构内部,也存在严密的专业化分工,形成选案、检查、审理、执行、申诉等各环节相互联系、相互制约的机制。“以美国国内收入局为例,总部及大区税务局都设有单独的税务稽查组织机构。”付予说。

　　在稽查机构设置模式中,稽查业务一般由中央垂直管理,“美国的税务稽查工作是在总部高度集中的计划指导下进行的,美国国内收入局总部设有税务稽查计划调研处,负责税务稽查的规划、调研、制定及任务的下达,通常在每年6月进行。”

　　付予介绍,美国、法国、奥地利、日本等许多国家确立了按营业额大小、案件税款额度或税收风险等级确立分类分级检查的体制,在检查方式、检查频率、实施主体上体现差异。如美国对跨国公司每年检查一次,对中型企业3至5年检查一次;而对较小的企业采用随机抽查方式,可能5年以上才检查一次。