安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法[征求意见稿]

　　第十七条 实施税务行政处罚过程中，存在应当依法回避情形的，税收执法人员应当回避。

　　第十八条 除依法可以适用简易程序的外，实施税务行政处罚，应当依法由不同的机构或者人员分别承担立案(受理)、调查、决定、执行等职能。

　　第十九条 实施税务行政处罚，有下列情形之一的，应当经过集体讨论决定：

　　(一)认定事实、证据、定性或者适用法律、政策依据争议较大的;

　　(二)拟作出的行政处罚在法律、法规、规章规定的幅度范围内，但与相关裁量基准不一致的;

　　(三)拟作出从重或者减轻行政处罚的。

　　第二十条 税务行政相对人认为国税机关违法或者不当行使税务行政处罚裁量权，侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二十一条 税务行政处罚行为有下列情形之一的，应当予以撤销：

　　(一)超越职权、滥用职权的;

　　(二)主要事实不清、证据不足的;

　　(三)明显违反法定程序的;

　　(四)作出的处罚决定显失公正的;

　　(五)其他违反法律、法规、规章和国家税务总局税收规范性文件规定的。

　　第二十二条 税务行政处罚行为被撤销的，对违法或者不当行使税务行政处罚裁量权的国税机关及其相关责任人员依法给予行政处理或者行政处分。

　　第二十三条 法律、法规、规章和国家税务总局税收规范性文件对税务行政处罚裁量权的行使另有规定的，从其规定。

　　第二十四条 税收违法行为涉嫌犯罪的，必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。

　　第二十五条 本办法由安徽省国家税务局负责解释。

　　第二十六条 本办法自2013年1月1日起施行。

　　附件：安徽省国家税务局行政处罚裁量基准(试行)

关于《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》的说明

　　现就《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》作如下说明：

　　一、制定依据及目的

　　2010年10月，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)，提出“要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。”

　　为了贯彻上述规定精神，促进全省各级国税机关规范行使税务行政处罚裁量权，维护税务行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等法律、法规、规章规定，结合《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》(国税发[2012]65号)要求，我们研究起草了《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法》。

　　二、必要性与可行性

　　2012年3月，国家税务总局印发《“十二五”时期税务系统推进依法行政工作规划》(国税发[2012]26号)，提出要“建立完善税务行政裁量权基准制度，对法律法规中相对宽泛的税务行政裁量权按照一定标准进行细化、量化和具体化，严格规范税务行政裁量权行使。按照整体设计、重点推进原则，逐步、逐项规范各项税务行政裁量权，以规范税务行政处罚裁量权为突破口，制定税务行政处罚裁量基准，逐步加强对税款征收、行政许可、行政强制等其他重要税务行政裁量权的规范。健全和完善税务行政裁量权行使程序制度。”同年7月，国家税务总局印发《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》(国税发[2012]65号)，指出“当前，税务行政处罚裁量权存在问题较多，引发争议较大，社会关注度也较高，各级税务机关应当将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口，于2012年底前完成税务行政处罚裁量基准的制定工作。同时要逐步加强对税款征收、行政许可、行政强制等其他重要税务行政裁量权的规范。”而研究制定《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法》，正是贯彻落实上述工作要求的迫切需要。

　　从2008年下半年开始，我省一些市、县国税机关按照地方政府的总体要求，陆续开展了规范税务行政处罚裁量权工作，并在制度建设方面作了一些积极探索，积累了有益经验。同时，根据国家税务总局的统一布置和要求，我们组织全省各级国税机关围绕规范税务行政处罚裁量权工作开展了一次全面、深入调查，基本摸清了情况。2010年下半年，我们再次组织全省各省辖市国税局政策法规部门就规范税务行政处罚裁量权工作在理论层面进行了深入探讨、积极研究。这些均为全省性制度的形成提供了有益借鉴，并使全省性制度的运行有了一定的实践基础。

　　三、起草过程

　　2011年6月上旬，我们在总结前期我省部分市、县国税机关规范税务行政处罚裁量权实践经验的基础上，参照并借鉴《湖南省规范行政裁量权办法》(湖南省人民政府令第244号)和《辽宁省规范行政裁量权办法》(辽宁省人民政府令第252号)的相关规定，结合全省国税工作实际，组织草拟了《税务行政裁量权行使规则(讨论稿)》，经反复征求意见、吸收合理建议、不断修改完善后，呈请国家税务总局政策法规司进行审查，于2012年6月提交省局2012年第五次局长办公会审议并获原则同意。

　　随后，我们根据局长办公会议精神，结合《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》中“将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口”的要求，于2012年9月起草了《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(讨论稿)》，并在9月下旬举办的全省国税系统依法行政培训班上进行了研讨。根据研讨意见，经斟酌、修改，形成了《安徽省国税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。10月中旬，我们通过法便函的形式，将《征求意见稿》印发全省各省辖市国税局政策法规部门，要求组织人员认真讨论、推敲。11月中旬，将修改后的《征求意见稿》函送征管和科技发展处等相关部门进一步征求意见。在此基础上，形成了目前的《征求意见稿》。

　　四、需要说明的问题

　　(一)关于实施办法的定位。从制定目的来看，是为了促进全省各级国税机关规范行使税务行政处罚裁量权，维护税务行政相对人的合法权益，因此，属于“税收规范性文件”范畴，有别于“内部管理制度”，应当予以公开发布，便于税务行政相对人知悉。从制度内容来看，主要围绕规范全省各级国税机关的税务行政处罚行为，以避免行政处罚裁量权行使的随意性，因此，属于“控权法”范畴。从法律适用来看，由于级次最低，不应作为实施税务行政处罚的直接依据。因此，《征求意见稿》第四条明确规定，“实施税务行政处罚，制作行政处罚文书，应当援引相关法律、法规、规章的规定，不得直接引用本办法和相关裁量基准。”

　　(二)关于实施办法的结构。《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)，提出要“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性”。因此，“建立裁量基准”(实体方面)和“完善适用规则”(程序方面)均是规范税务行政裁量权行使的重要举措，两者缺一不可。《征求意见稿》贯彻“实体与程序并重、程序更重”的要求，对“建立裁量基准”和“完善适用规则”进行了整合，将“裁量基准”作为实施办法的附件。

　　(三)关于实施办法的内容。《征求意见稿》第五条和第六条分别从遵循的基本原则和行使的一般规则两个角度，对税务行政裁量权的行使提出了总体要求。《征求意见稿》第七条、第八条和第九条对税务行政处罚中不予处罚、从轻或者减轻处罚、从重处罚的情形进行了界定和列举。《征求意见稿》第十条、第十一条对减轻、从轻和从重情节的适用和考量进行了统一和规范。《征求意见稿》第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条对税务行政处罚实施程序进行了重申和强调，特别是第十六条第二款确立了说明理由制度，明确规定“对税务行政相对人提出的事实、理由或者证据不予采纳的，应当在税务行政处罚文书中说明理由”。

　　(四)关于裁量基准的确定。《征求意见稿》中《安徽省国家税务局行政处罚裁量基准(试行)》的确定，借鉴了湖南省、湖北省、重庆市、浙江省、甘肃省等国税机关的做法和经验。但考虑到“裁量基准”的合理性尚有待税务行政处罚实践进行检验和不断完善，因此，《征求意见稿》第三条第二款规定，“实施相关行政处罚时，应当参照执行”，并通过第十条、第十一条和第十九条第(二)项对偏离“裁量基准”的适用作了适度控制，以防止可能带来的制度性风险。

　　特此说明。

安徽省国家税务局政策法规处

二0一二年十一月二十七日

　　相关附件：安徽省国家税务局行政处罚裁量基准(试行)

安徽省国家税务局行政处罚裁量基准（试行）

　　备  注：

　　1.本《裁量基准》规定的“以下”均含本数，“以上”均不含本数，但标注含本数的除外；

　　2.逾期的天数为公历天数。