台州市地方税务局关于征求《台州市地税系统规范行政处罚裁量权实施办法[征求意见稿]》和《台州市地税系统行政处罚裁量权基准[征求意见稿]》修改意见的函

关于《办法》和《基准》征求意见稿的修订说明

　　按照上级部门的统一部署，市地税局在2010年9月制定了《台州市地税系统规范行政处罚裁量权实施办法(试行)》(以下简称原办法)和《台州市地税系统行政处罚裁量权执行标准(试行)》(以下简称原标准)，并于2011年2月根据新修订的《中华人民共和国发票管理办法》、《浙江省地税系统规范税务行政处罚裁量权实施办法》和《浙江省地税系统行政处罚裁量权执行标准(试行)》及时进行了修订。市地税局行政处罚裁量权标准试行四年来，提升了地税系统行政处罚工作的规范性、适用性和可操作性，也切实提高了行政处罚的管理水平和质量，有效地推进了全市地税系统依法行政工作，对保障纳税人合法权益、防范税收执法风险起到了良好的效果。

　　国家税务总局印发了《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》(国税发[2012]65号)，对税务系统的行政处罚裁量权工作也提出了新的要求。浙江省地税局修订发布了《浙江省地税系统规范行政处罚裁量权实施办法》和《浙江省地税系统行政处罚裁量权基准》。为进一步完善地税系统行政处罚裁量权工作，确保合法合理规范行政处罚裁量权，市地税局决定对《台州市地税系统规范行政处罚裁量权实施办法》和《台州市地税系统行政处罚裁量权执行标准(修订)》再次进行修订完善。

　　为做好修订税务行政处罚裁量权基准工作，市地税局法规处于6月份，向全市各级地税法规部门征求《台州市地税系统规范行政处罚裁量权实施办法(初稿)》和《台州市地税系统行政处罚裁量权基准(初稿)》需要修订的建议。法规处在收集各地反馈意见的基础上，起草修订了《台州市地税系统规范行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》和《台州市地税系统行政处罚裁量权基准(征求意见稿)》。现将修订中的主要问题作简要说明。

　　一、关于《台州市地税系统行政处罚裁量权基准》的名称

　　鉴于国务院《关于规范行政裁量权工作的指导意见》(征求意见稿)、国家税务总局《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》和省政府法制办最近的文件中均将原“执行标准、裁量标准”等多种名称统一规范为“裁量权基准”。浙江省地方税务局修订后已修改为《浙江省地税系统行政处罚裁量权基准》。因此，本次修订修改为《台州市地税系统行政处罚裁量权基准》。

　　二、关于裁量权基准细化、量化的程度问题。

　　本次修订中，一是对实践中经常发生的违法情形在裁量权基准中予以列举，但对列举之外的其他情形仍按原则性规定赋予执法人员裁量权。二是基准以定性为主，淡化定量，采用分段细化，各地希望在省局的幅度内进一步细化，以方便基层操作，但均未提供合理标准，故沿用省局幅度，赋予执法人员适当的裁量权;三是对原标准中明确的处罚具体数额(如每份处50元罚款)，均修改为具体数额加幅度，允许各地在一定幅度范围内根据个案进行适当裁量(如修改为每份处50元以下罚款)。

　　三、关于增加免予处罚的情形

　　《行政处罚法》第27条对免予处罚的情形作了明确规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，而原标准没有规定免予处罚的情形。因此，本次修订在裁量权基准中增加了可以免予处罚的情形。但对免予处罚的情形作了严格的限制：一是必须符合《行政处罚法》第27条规定的“违法行为轻微、及时纠正，没有造成危害后果”三个法定条件;二是必须是实体法(如《征管法》、《发票管理办法》)条文中明确规定“可以”处罚的情形;三是必须税务机关没有证据可以认定纳税人存在主观故意(如首次违法、有证据表明由第三方原因引起等)。

　　本次修订中，在《办法》中新增加一条，并在《基准》中增加若干适用情形。

　　违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本款为“应当”条款，直接源自《行政处罚法》第27条。

　　违法行为及造成的危害后果轻微并及时自行纠正，可免予行政处罚。本款为“可以”条款，对那些违法行为及造成的危害后果轻微并及时自行纠正的情形，如纳税人未按照规定期限申报办理税务登记、变更或者注销登记，但在申报期结束后较短时间内自行补申报的，或因为是零申报未引起重视漏报了但事后自行补申报的，以及在税务登记管理、税务登记证验证换证、部分发票违章、账簿凭证管理等情形中的轻微违法行为，虽也造成了违反税收秩序的危害后果，但一般危害后果较轻而且主观故意性不强，也未造成税款流失，赋予基层执法人员适当的裁量权，可免予行政处罚。

　　因不可抗力或非因当事人原因造成未履行法定义务的，可免予行政处罚。本款中不可抗力或第三方原因造成的违法后果免责是公认的法律原则，如自然灾害原因造成不能按期申报，以及目前我们龙版系统取得是“工商发证日期”，与实际领取日期不同，在实际操作中就出现了在龙版系统中纳税人已经违反“纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记”，但事实上纳税人自领取营业执照之日起尚未超过三十日。从现代法治的原则出发， 如果既非出于故意，也非出于过失，而是在自身不能预见和不能抗拒的情况下无奈作出的，即使这种行为给社会造成了实际损害，甚至是巨大损害，法律也不能认定其行为违法，不追究其法律责任。这就是不可抗力免责原则。为避免出现机械执法的情形，特此作一规定。

　　四、关于“个人”和“单位”的定义。

　　原《办法》第二十三条“本办法所称”个人“是指自然人、个体工商户、个人独资企业。”单位“是指企业、企业在外地设立的分支机构和从事生产经营的场所、从事生产经营的事业单位和其他组织等”。原《办法》对“个人独资企业”定性为个人，存在争议。原《办法》之所以将“个人独资企业”界定为“个人”，主要是根据《民法通则》“第二章 公民(自然人)”，除了自然人外，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙也属于公民范畴，在实施行政处罚时应以“公民”对待。但是，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条：“其他组织是指合法成立，有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括

　　(1)依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织。

　　(2)依法登记领取营业执照的合伙型联营企业。

　　(3)依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业。根据《中外合作经营企业法》的规定，中外合作者可以共同举办具有中国法人资格的合作企业，也可以举办不具有中国法人资格的合作企业。《外资企业法》规定，外资企业可以是有限责任公司，也可以为其他责任形式。

　　(4)经民政部门核准登记领取社会团体登记证，但不具备法人资格的社会团体。

　　(5)法人依法设立并领取营业执照的分支机构。

　　(6)中国人民银行各专业银行设在各地的分支机构。

　　(7)中国人民保险公司设在各地的分支机构。

　　(8)经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业。

　　(9)符合本条规定的其他组织。”

　　在现实征管业务中，“个人独资企业”、“个人合伙企业”也是依法成立的机构，以机构的名义履行税务登记、纳税申报、领购发票等事务。考虑到“其他组织”随着经济社会的发展，形式千变万化，应及时按照权威部门的解释为妥。故省局在修订中删去该条，市局予以参照。具体操作中建议仍尊重现实征管业务，即，“个人独资企业”、“个人合伙企业”缴纳个人所得税，其余税种及管理上按“单位”中的“其他组织”处理。

　　五、关于发票违法行为处罚的裁量基准问题。

　　对发票违法行为的处罚是当前税务部门涉及最多的处罚类型，原办法和原标准执行过程中的问题有：一是只要涉及发票违章全部要进行处罚，无免予或减轻情形，未区分初次、轻微、主观故意等因素，公平合理性难以保证。二是部分处罚标准过高。如原标准第29点“未按规定全部联次一次性开具发票”以3000为处罚基数，罚款金额偏高，纳税人抵触情绪较大，且3000元的处罚基数远高于第40点“丢失发票”的处罚基数，导致纳税人发生此项违章的也申明是发票丢失。三是不同违法行为的处罚标准差异过大。如原标准第35、36项，若涉及发票金额小的罚款500元，涉及发票金额几十万的也是罚款500元，欠缺公平性。对此，征求意见稿中作如下修订：一是增加免于处罚情形;二是在分段细化的基础上赋予各地适当的裁量权，将原定额罚款修改为定额加以上或以下的罚款幅度;三是将罚款与发票金额相关联。

　　六、关于对社会保险费违法行为的处罚依据问题

　　《中华人民共和国社会保险法》已于2011年7月1日起施行，地市有意见提出，对社会保险费方面违法行为行政处罚的依据，以及相应的行政处罚裁量权基准应按《中华人民共和国社会保险法》重新修订。而省局规费局意见：鉴于《中华人民共和国社会保险法》对行政处罚主体规定不明确，实施细则尚未出台。因此，对社会保险费方面的行政处罚裁量权基准仍暂按《浙江省职工基本养老保险条例》和《浙江省社会保险费征缴办法》规范。

　　按照《社会保险法》第五十九条的规定，社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。而截至目前，国务院《社会保险费征缴暂行条例》和《浙江省社会保险费征缴办法》尚未修订，但也未明确废止。因此，《社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》和《浙江省社会保险费征缴办法》均为现行有效的法律法规。按照法律效力的新法和旧法适用规则，应按以下原则适用：一是《社会保险法》为新法，而且法律位阶高于《社会保险费征缴暂行条例》和《浙江省社会保险费征缴办法》，凡《社会保险法》有明确规定的，一律按《社会保险法》执行。《社会保险费征缴暂行条例》和《浙江省社会保险费征缴办法》等其他法律法规与《社会保险法》的规定不一致的内容或条款自动失效;二是《社会保险法》没有规定，《社会保险费征缴暂行条例》和《浙江省社会保险费征缴办法》等有规定的，且不与《社会保险法》抵触，在新的实施条例或办法没出来前，可延用《社会保险费征缴暂行条例》和《浙江省社会保险费征缴办法》的规定。

　　因此，本次修订参照省地税局的意见，对社会保险费方面的行政处罚裁量权基准，如与《社会保险法》没有抵触的，暂仍按《浙江省社会保险费征缴办法》规范。

　　七、本次修订中其他有关问题

　　1.《浙江省地税系统行政处罚裁量权基准》中增加了“法定处罚标准”栏，以方便实际工作对照查询。

　　2. 原办法第六条第一款规定，“行政相对人实施的数个涉税违法行为之间存在手段与目的或者原因与结果的关系，应当选择对法律责任较重的违法行为实施处罚，法律、法规、规章另有规定的除外。”此条对是对法条竞合的规定，理应由国家法律层面作出规定。一个违法行为可以适用数个处罚条款的，应当区分情形，有时候并不能简单地适用较重的处罚条款。故省局修订删去该条，市局予以参照。

　　3. 关于《征管法》第六十三条、第六十四条第二款、第六十九条列举的违法行为处罚的裁量基准问题。结合目前台州执法的实际情况，并征求了省地税局法规处的意见，在适用条件中增加一种“情节一般的”，并对裁量基准作了相应调整。