中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

18.五个基本的治理要素可以表达为1+4：民意加上财政力量链中的四个要素，即权力、资源、政策和规划。广义的财政力量还包括软力量：由公共部门使命感和价值观所表述的公共道德的力量。

19.对于治理所必需的宏大视野而言，无论立法、司法还是行政框架，都过于狭隘，因而无法作为强有力的杠杆，推动治理的各个要素纷纷到位；更不用说我们一直在强势应用的“四大法宝”：会议、文件、公章（行政管制与许可）和发票。缺失在财政模板上综合集成治理要素的足够能力与意愿，提升国家治理能力和实现治理体系现代化的道路，将变得十分艰难并且充满不确定性。

20.就财政治理而言，没有综合集成造成的直接结果就是1+1<2的内耗效应。无论权力巨大的政府，还是财政富裕的政府，都无法与有治理能力的政府划等号。当前的中国根本不差钱，更不缺乏权力，但在将财政权力与资源转换为有效的政府政策、将政府政策转换为有效的财政规划方面，遭遇了十分棘手的难题和挑战。这就是在财政治理上的真实处境，也是政府体制改革面对的处境。

21.对于达成今年的政府工作报告提出的宏大命题——建设人民满意的政府——而言，我们必须在执政党正确有力的领导下，集合全社会的集体智慧和努力，才能跨越在综合集成方面的困难和障碍。“能力建设”的本质就是综合集成，尽管这一概念经常被狭隘、甚至错误地理解为“培训”。这是接下来讨论的话题。

二．通过综合集成放大财政力量

22.为达成中国梦，中国亟需在庞大的公共官员群体中，系统推进两项划时代的建设：能力建设和责任建设。能力包括官员的专业素质——涵盖专业知识、实践经验和组织能力三个成分。

23.更重要的能力是政府整体的联结力：实现治理五要素（前述的1+4）综合集成的能力。治理成分间的碎片化（诸如政出多门、钱出多门），以及治理角色（比如发改委和财政部）间缺乏起码的协同行动，是综合集成能力严重不足的两个显著标志。

24.办小事靠管理（行政与公共管理），办大事靠治理。治理分为劣治（bad governance）和良治（good governance）。良治的第一要求就是综合集成：在综合（治理要素与角色）的基础上实现功能集成，如此才能应对日益棘手并且动态变化的经济社会难题。

25.无论就财政能力诸要素（权力、资源、政策、规划）而言，还是就治理角色（执政党、政府、人大、监管部门和支出机构）而言，中国什么都不缺，什么都比别人多、规模也比别人大。缺什么呢？缺的就是综合集成。综合集成的本质，就是将低价值（力量小）要素集成为高价值（力量大）要素，用以满足利益相关者的关切和需求。在公共领域中，最大的利益相关者就是人民。

26.在中国，许多人痴迷于苹果公司的iphone系列产品。其实，这些产品的原材料、技术、制造、加工、组装甚至销售，也就是一系列的“低价值要素”，都是现成的、而且都是别人的。苹果公司所做的，只不过是把别人和现成的要素加以综合集成为消费者喜爱的产品（高价值要素），如此而已。擅长综合集成给苹果公司带来了天文数字般的利润。

27.综合集成要求重道（想想玩足球）而非重术（想想玩乒乓）、重渔而不是重鱼。中国许多司机的驾驶术很高——可以在道路上“左冲右突杀出一条路来”，但整个交通系统经常拥堵不堪。可见，术再高，没有道，只能把事情搞砸。中国古人云：“授人以鱼，度一日；授人以渔，度终生”。前者指的就是道——解决问题的系统而非碎片化方法，后者指的就是术——头痛医头、脚痛医脚、重事后救火而不是重事前防火。综合集成指的是“道”的层面的集成，其反面是碎片化。

28.诠释综合集成的另一个例子是扶贫。穷人之所以穷，不是因为缺钱，而是因为缺乏挣钱的能力与机会。因此，有意义的扶贫，主要不应是撒钱，而是为穷人创造挣钱的机会和提升其挣钱的能力。在中国，真正的穷人只有三类（因懒致穷活该）：因病致穷、因灾致穷，以及因偏见（机会歧视）致穷，每个都与政府职能联系在一起。

29.在公共领域，一切碎片化的作为都根源于“分管体制”：广设机构、分工负责。这自有其合理性。明确“谁负责什么”非常重要。问题在于我们走过头了：机构（以及机构控制的各种实体）设得过多，公务员队伍的规模和“分管领导”自然也就过多。好处是各负其责以及专业化分工的优势。但一旦过头，好处就小了，坏处就大了。

30.最大的坏处，不只是冗员过多和加重纳税人的财政负担，更在于整体能力与责任的极大弱化。人人有责，不代表整体有责。在中国，外来物种入侵一直很有威胁，谁应负责？看起来责任部门不少，整体上却谁也没有责任。2012年前，中国管理海洋权益的部门好几个，但日本在钓鱼岛挑事后，分管体制再也难以有效应对了，国家海洋总局的成立终结了这一局面，这就是组织层面的综合集成。

31.但组织层面的力量集成，框架太小，而且缺少“链接社会”（民意）的视角，因而不足以图大事——建设人民满意的政府。历次行政改革或机构改革之所以效果不彰，原因很简单：不只是职能没有转变，更在于组织层面整合财政力量的固有局限。机构的分分合合，不可能实现财政力量的宏观整合：组织（大部制）再大，能大到哪里去？总不能把所有部门和机构都并成一个“宏大组织”吧？这样一来，专业化分工的好处就消失了，没有哪个社会能够承受得起这个代价。

32.中国的区域发展规划（京津冀等），也就是“区域”层面的空间整合，如同组织层面的整合一样，都高度欠缺财政整合的观念和作为，从而大大限制了其潜能。财政整合也就是综合集成。狭义的财政整合指财政力量四要素的综合集成，广义的财政整合则覆盖前述的治理五要素。无论狭义还是广义，财政整合都必须超越组织与区域视域，也必须跨越组织障碍和区域障碍，否则难以走向成功。

33.因此，对综合集成治理要素的思考必须转到另一个方向上：跨越狭隘的组织视角，在一个宏大得多的框架下展开。该框架足以覆盖所有的治理角色（尤其是行政部门、立法机关、审计机关）与利益相关者（包括公众），也足以覆盖所有的公共组织以及财政力量的各个要素，从而足以具备应对棘手经济社会问题的潜能。在这个治理框架下，该设多少机构就设多少，该花多少钱就花多少，但前提是：所有需要花费资源推动的公共政策、规划和活动，所有的治理角色和利益相关者，自然还有权力和民意要素，都必须在其中得到有效整合。