中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革

34.这样的治理框架，几乎注定只能是财政治理框架——其核心就是公共预算程序，涵盖行政部门准备预算、立法机关审查与批准预算（财政授权）、行政部门审查预算以及预算评估与审计这四个阶段。这是中国不擅长、与发达国家差距最大的治理领域，也是需要恶补“预算中心治理”课的领域。

35.就现状而言，我们的预算程序，在很大程度上只是一个象征性程序，一个形散意更散、得其形未传其神的治理程序。在真实世界中，受重视程度甚至远远比不上“四大法宝”：会议、文件、管制（公章）和发票。

36.预算中心的治理，涵盖一个完整的财政过程：始于征税、经过许多中间环节和许多角色间的复杂互动，终于向人民“彬彬有礼地提供服务”。正是这个周而复始的财政过程让人民感知到政府的存在，也感知到政府给他们带来的财政之痛（承受财政负担以及财产权等风险），以及政府给他们带来的普遍利益甚至特殊利益，由此形成对政府满意度的话语和心智评价。

37.指向人民满意的政府治理体制改革，因而与预算制度改革密不可分。大量经验教训表明，没有预算制度改革的政府改革，遭遇挫折和失败的风险很高。由于预算制度与财政制度的其他板块相互交强，尤其与政府间财政关系、政府会计和政府现金管理不可分割，建设人民满意的政府，需要在现代财政制度的整体性建构下考虑，而预算改革必须作为这一努力的核心部分，旨在形成预算中心的政府治理体制：各级政府及其所属部门与机构，都应以法定预算程序为主轴运转。

38.理由简单有力：公共预算以及支持运转的财政管理，包含（至少应该包含）最重要、最正式和最频繁的政府决策程序与机制，这一现代社会中最了不起的程序和机制涵盖了公共治理的所有基本要素，即前述的“1+4”（民意加上财政力量的四个要素）。

39.然而，预算在公共治理中的作用，依赖于集成这些要素的能力和方式。整体上看，中国当前的预算程序，很大程度上被相当粗略和碎片化的“分钱游戏”驱动，综合集成差得还很远。

40.相关的认知也停留在“财政为改革发展提供财力保障”的原始水平上。这种认知将财政力量片面理解为“财力”，治理要素中的其他成分以及所有要素间的综合集成观念都消失殆尽。“权力=实力”、“资源=能力”的古老观念，早该扔进垃圾堆了。政府真正的财政力量之源，原本不在权力、资源、政策和规划，甚至也在不于民意，而在于这些治理要素的综合集成！

41.假如认知到位，该如何实际操作？这里涉及许多细节，但要点只有五个。首先，中国各级政府都需要一个比现在长得多的预算日程表——美国联邦政府提前18个月准备来年预算，取代现在过于局促（绷得很紧）的预算日程表，以至预算程序的各个阶段充满脆弱性——行政准备预算尤其典型。

42.其二，在此基础上确保预算与政策、预算与会计、预算与现金管理间的直接联结，当前体制下的许多问题都直接或间接源自这三大脱节，财政资金存量偏多只不过是冰山一角。就预算准备而言，最重要的是在预算与政策间建立直接联结，中期财政规划（2015年国发3号文）是一个很好的起点。基本要求是：需要有适当程序确保“政策驱动预算、预算约束政策”，全面放弃收入驱动的预算策略。

43.其三，以财政部门为中心，致力于促进预算程序的集中化，至少要保证财政部门有管控公共支出的足够权力。与支出部门相比，财政部门相对而言更具有全局观，也肩负着更广泛的财政管理责任。

44.其四，深度强化和改进各级人大在预算过程中的地位与作用。在地方层次上，最紧迫的现实问题是，如何保障党委和政府对人大工作的理解、支持和配合。现在差得很远。中国一直缺乏清晰界定三者预算权力与责任边界的法律细节，以至在实践中留下了太多的模糊地带。

45.人大的代表性、专业化、职业化和预算独立性等，也亟需提上日程。没有基础条件的支撑——首先是治理理念的转变，加强人大的作用将“永远在路上”、永远在口号上。新《预算法》颁布一年了，情况略有好转，但实质变化很少。就预算执行而言，最紧要的莫过于建立基于支出周期的全面的预算会计，也就是真正意义上的预算会计，在功能上（只是在功能上）彻底分离预算会计与财务会计。当前的政府预算会计有其名无实——很少有真正的预算执行控制功能。在此基础上，建构“财政承诺控制机制”并使其作为现金管理改革的重要组成部分，同样至关紧要。

46.最后，在预算程序中实现财政力量要素的综合集成，还应大力拆除各种妨碍财政资源竞争的财政围墙：规定法定支出的部门法律（如《教育法》）、类别众多且缺乏合理性的部门专款、五花八门且大多没有法律基础的政府性基金，以及数目众多的“财政专户”（黑箱账户）。

47.财政围墙以各式各样的“专款专用”面目出现。专款专用只是在三种情形下才是合理的：涉及公民权益的法案、受益者与负担者之间具有清晰明确的对应关系（比如道路基金）、国家安全与机密，而且每个都需要配合以基本的治理安排：申报、检查、报告、审计等。多数现行的财政围墙都不能通过这些测，其共同后果是：弱化甚至破坏财政力量的综合集成，包括脱离正常预算程序、造成预算僵化、妨碍资源流向优先级更高的用途。

三．以社会正义引导财政力量

48.财政力量并非简单地越大越好：取决于指向的是普遍利益还是特殊利益，以及我们如何运用这些力量。前者涉及社会正义，后者涉及以责任为中心的良治（good governance）的五个支柱——授权、透明、责任、预见和参与。本部分关注如何以社会正义引导财政力量，包括两个基本方面：确保财政过程的集体决策程序与机制满足财政正义的基本条件：对普遍利益的考虑压倒到特殊利益的考虑；强化核心部门的角色和作用。在中国背景下，首要的核心部门是处于领导地位的执政党，其次是政府整体（不是某个特定部门或机构）、人大和审计机构。

49.现代财政制度包含的治国经邦的伟大原理，就在于认知到所有人在公共财政中均有其真正的利益，而且这些相互竞争的利益必须适当平衡